Анализ практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации (стр. 9 )

В соответствии с нормами областного законодательства органами исполнительной власти области реализуется комплекс мероприятий по противодействию коррупции. Также определенную работу в сфере противодействия коррупции проводят органы прокуратуры, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны правопорядка.

Кроме того, в настоящее время в Орловской области принят нормативный правовой акт, увязывающий цели, задачи, действия всех участников деятельности по противодействию коррупции на территории региона с конкретными объемами необходимых ресурсов и показателями результативности данной работы – Постановление Правительства Орловской области от 28 сентября 2010 г. № 000 «Об утверждении долгосрочной областной целевой Программы «О противодействии коррупции в Орловской области на 2011 – 2015 годы».

В целом решение вопросов противодействия коррупции возложено на все высшие органы государственной власти субъектов Российской Федерации, однако в различных регионах объем конкретных полномочий, осуществляемых такими органами, неодинаков.

Так, например, совещательный орган по противодействию коррупции при Президенте Республики Саха (Якутия) организует разработку направлений, форм и методов антикоррупционной политики, обеспечивает взаимодействие с правоохранительными органами, органами и организациями, реализующими антикоррупционную политику в Республике Саха (Якутия), координирует деятельность в сфере реализации антикоррупционной политики в Республике Саха (Якутия).

Соответствующий орган, сформированный в Пермском крае, Межведомственный совет при губернаторе, разрабатывает антикоррупционную программу Пермского края; проводит антикоррупционный мониторинг в пределах своей компетенции; осуществляет организацию и проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов губернатора Пермского края; реализует и развивает механизмы противодействия коррупции на государственной гражданской службе; осуществляет контроль исполнения законодательства о противодействии коррупции в отношении объектов, предусмотренных настоящим Законом, и координацию их деятельности в данной сфере; оказывает методическую помощь органам местного самоуправления по реализации антикоррупционной политики, по исполнению законодательства о противодействии коррупции в муниципальных образованиях Пермского края; координирует и стимулирует антикоррупционную пропаганду, осуществляемую средствами массовой информации; участвует в антикоррупционном образовании.

Так, один и тот же орган при главе субъекта Российской Федерации в Якутии выполняет исключительно организационно-координационные функции, в то время как в Пермском крае – реализует более широкий перечень полномочий в сфере противодействия коррупции. Учитывая совещательный характер данного органа, полагаем, что «перенасыщение» его организационно-властными полномочиями может негативно сказаться на эффективности реализации указанных  полномочий. 

Кроме того, каждой региональной программой определяется орган (реже – круг органов), ответственный за реализацию программы в целом, а также включенный в состав исполнителей программы. Степень участия данного органа в выполнении программных мероприятий варьируется от региона к региону. Так, Постановлением Правительства Республики Дагестан от 11 ноября 2011 г. № 000 «Об утверждении республиканской целевой программы «О противодействии коррупции в Республике Дагестан на 2012-2014 годы» ответственным органом назначено Министерство юстиции Республики Дагестан (разработчик Программы), которое задействовано в реализации большинства мероприятий Программы. В Орловской области ответственными исполнителями утверждены Заместитель руководителя Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области – начальник управления региональной политики, государственной гражданской службы и кадров Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области. Вместе с тем личное участие названных должностных лиц в проведении мероприятий антикоррупционной программы Орловской области не предусмотрено.

Отметим еще одну особенность, проявляющуюся в подавляющем большинстве регионов. Круг органов, на которые соответствующими законами субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции возложены полномочия антикоррупционного характера (субъекты противодействия коррупции), зачастую не совпадает с предусмотренным региональными программами по борьбе с коррупцией. Речь идет, в частности, о законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, на который согласно законам о противодействии коррупции возложена ответственность за проведение ряда антикоррупционных мероприятий. При этом региональными программами в отношении названного органа государственной власти субъекта Российской Федерации такие мероприятия не предусматриваются, поскольку  программы противодействия коррупции, как правило, утверждаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.  Таким образом, программы охватывают далеко не весь спектр мероприятий по противодействию коррупции, которые предусматривается законодательством субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере. В связи с этим возникает потребность в усилении координации различных ветвей власти регионального уровня в рамках реализации законодательства о противодействии коррупции.

Существует также немаловажная особенность, состоящая в том, что в числе исполнителей региональных антикоррупционных программ указывается вся совокупность органов исполнительной власти субъекта Федерации (Кировская область, Тамбовская область, Республика Башкортостан, Липецкая область)27. Такой подход, безусловно, во многом оправдан, поскольку противодействие коррупции – это та деятельность, которая должна по возможности охватывать максимальный круг субъектов. Между тем данный подход не лишен своих недостатков. В частности, закрепление исполнения конкретных мероприятий за неопределенным кругом органов исполнительной власти может привести к «перегрузке» отдельных органов исполнительной власти, необходимости дополнительного кадрового обеспечения реализации данных мероприятий, затруднению привлечения конкретных органов власти к ответственности в связи с их невыполнением. Так, например, никаким образом не планируется проведение организационно-правовых мероприятий, связанных с предоставлением государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории Тамбовской области за счет средств областного бюджета28, и разработка и внедрение наиболее приоритетных стандартов государственных услуг29.

Правильным можно считать подход, реализуемый в ряде субъектов Российской Федерации (Хабаровский край, Псковская область, Ивановская область, Ростовская область, Вологодская область), в соответствии с которым в программах прописывается список конкретных исполнителей – органов государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственных за то или иное направление антикоррупционной деятельности, причем выбор органа-исполнителя по каждому мероприятию осуществляется в зависимости от профиля его деятельности.

Основываясь на вышеизложенном, подчеркнем, что в число основных исполнителей Программы (ответственных исполнителей) требуется в обязательном порядке включать не только специализированные органы по борьбе с коррупцией, создаваемые в субъекте Федерации, но также и региональные органы финансово-экономического контроля (контрольно-счетные органы субъекта Федерации). Позитивный опыт в этом плане демонстрирует областная целевая программа «Противодействие коррупции в Псковской области (2010 - 2012 годы)» утвержденная постановлением Администрации Псковской области , зафиксировавшая закрытый перечень30 органов исполнительной власти, на которые возложена ответственность за обеспечение конкретных мероприятий Программы.

Принимая во внимание, что структура коррупции в различных субъектах Российской Федерации обладает своей спецификой, региональные программы по противодействию коррупции и прежде всего перечень ответственных исполнителей программ должны акцентироваться на наиболее коррупционно опасных сферах общественных отношений. Так, в Псковской области реализация региональной Программы возложена на Государственное управление образования Псковской области, Государственный комитет Псковской области по труду и занятости населения, Государственный комитет Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды, Государственный комитет Псковской области по делам строительства, жилищно-коммунального хозяйства, государственного строительного и др.

Учитывая, что ряд коррупционных правонарушений содержит состав уголовно наказуемого деяния, важно поддерживать должный уровень взаимодействия соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами, осуществляющими уголовное преследование в соответствии с п. 1 ст. 21 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. На сегодняшний день такое взаимодействие обеспечено антикоррупционными программами лишь некоторых субъектов Российской Федерации (Краснодарский край, Пермский край, Липецкая область, Оренбургская область).

При этом, например, по оценкам государственных гражданских служащих Республики Саха (Якутия), наибольшую эффективность деятельности по противодействию коррупции проявляют: Президент Республики (более 80%), Правительство, Администрация Президента и Правительства, а также территориальные органы ФОИВ и прокуратуры (от 50% до 80%). Наименьшая эффективность отмечается в отношении органов исполнительной власти Республики. Схожие результаты демонстрируют и иные субъекты Федерации, в которых работниками Института проводились исследования в конце 2011 – начале 2012 гг.

В 82 субъектах Российской Федерации созданы органы по противодействию коррупции или координации деятельности в данном направлении на региональном уровне. В Оренбургской области такие органы в настоящее время отсутствуют, хотя возможность их учреждения предусмотрена соответствующим законом области.

Очевидно, что решение вопроса заключается не столько в количестве органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ответственных за реализацию антикоррупционной политики в конкретном регионе, сколько в необходимости осуществления должной координации деятельности этих органов. В частности, в региональных программах по противодействию коррупции наблюдается использование различных подходов к решению вопроса о координаторе программы.