Анализ практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации (стр. 22 )

Во всех субъектах Российской Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства и указов Президента Российской Федерации сформирована нормативно-правовая база противодействия коррупции на государственной службе. С учетом норм Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 000 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в установленном порядке приняты положения, на основании которых строится деятельность данных комиссий, направленная на оценку и установление фактов проявления коррупции со стороны лиц, замещающих должности государственной гражданской и муниципальной службы.

Проводится ежеквартальный мониторинг показателей деятельности комиссий. Вопросы, связанные с их функционированием, изучаются в ходе проведения аппаратом полномочного представителя проверок реализации территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательства о государственной службе и антикоррупционного законодательства. Кроме того, работа комиссий становится предметом обсуждения на совещательных мероприятиях, проводимых аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Основными вопросами, выносимыми на заседания комиссий, являются материалы или обращения, касающиеся:

представления недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

несоблюдения требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов;

дачи согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора;

невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

обеспечения соблюдения требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления мер по предупреждению коррупции.

Деятельность комиссий по урегулированию конфликтов интересов направлена на снижение коррупции в работе государственных и муниципальных органов и способствует повышению доверия граждан к власти. В то же время анализ практики организации и деятельности комиссий в субъектах Федерации и муниципальных образованиях позволил выявить ряд проблем, связанных с их функционированием.

Так, нередкими являются случаи нарушений при определении состава комиссий. Нарушения касаются несоблюдения условия о том, чтобы число членов комиссии по урегулированию конфликтов интересов, не замещающих должности государственной гражданской (муниципальной) службы в государственном (муниципальном) органе, составляло не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. При этом в актах субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах, утверждающих положения о комиссиях, отсутствуют указания на то, что проведение заседаний с участием только членов комиссии, замещающих должности государственной гражданской службы (муниципальной службы) в государственном органе (органе местного самоуправления), недопустимо.

Подобное нарушение было выявлено, например, в ходе исследования вопросов противодействия коррупции в Управлении здравоохранения Липецкой области – в составе комиссии по урегулированию конфликта интересов, сформированной в этом органе, количество независимых экспертов было менее указанной пропорции (из 15 человек только двое являются независимыми экспертами – приказ от 28 февраля 2011 г. № 000).

Аналогичное нарушение имело место и в составе комиссии по урегулированию конфликта интересов государственных гражданских служащих Госкомитета Республики Мордовия по организации торгов, ценовой и тарифной политике, где из шести членов комиссии только один – внешний эксперт47.

Указанные проблемы с формированием комиссий имеют место и в органах местного самоуправления. При этом субъекты Российской Федерации при проведении правовой экспертизы муниципальных правовых актов по формированию указанных комиссий, осуществляемой при внесении этих актов в региональный регистр муниципальных нормативных правовых актов, не всегда контролируют порядок формирования и состав соответствующих комиссий в органах местного самоуправления, которые иногда формируются даже с полным игнорированием названного требования.

Так, в состав комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих, замещающих должности муниципальной службы в аппарате администрации Петровского муниципального района Ставропольского края и ее структурных подразделениях, и урегулированию конфликта интересов (утвержден постановлением администрации Петровского муниципального района Ставропольского края от 24 марта 2009 г. № 000) вообще не были включены независимые эксперты, хотя в Положении о данной комиссии, утвержденном названным постановлением, прямо указано, что «число независимых экспертов, привлекаемых к работе, должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии». На практике состав данной комиссии был сформирован исключительно из руководителей и главных специалистов местной администрации48.

Можно обратить внимание на то, что такой состав комиссии в аппарате администрации Петровского муниципального района Ставропольского края просуществовал более трех лет, однако ни прокуратура края, ни правовое управление правительства Ставропольского края не обратили внимания на указанное нарушение. В то же время, как известно, обязательность приглашения независимых экспертов49 была одной из принципиальных идей, заложенных в федеральное законодательство о государственной гражданской службе и муниципальной службе в Российской Федерации. Отсутствие в комиссии лиц, не замещающих должности в органе власти, приводит, по сути, к закрытому характеру работы комиссий, защите узковедомственных интересов, стремлению противодействовать утечке информации за пределы соответствующего регионального органа. Однако урегулирование конфликта интересов (и другие вопросы, решаемые конфликтными комиссиями) является проблемой, имеющей общесоциальное значение, кроме того, нельзя не учитывать также, что конфликт интересов нередко является категорией оценочной, что означает возможность разных подходов и разной оценки ситуации с его возникновением сторонами служебного контракта, поэтому, безусловно, необходимо обеспечение присутствия на заседании комиссии лиц, которые могут способствовать более полному, независимому и объективному решению вопроса.

Нужно также учитывать, что отсутствие легитимности состава комиссий дает формальное основание для оспаривания в судебном порядке решений комиссий и признания их недействительными.

Встречаются случаи, когда состав комиссии носит весьма ограниченный характер, включает не более пяти, а иногда – и трех человек. Особенно часто такие случаи встречаются на уровне муниципальных образований в субъектах Федерации. Так, состав комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе в администрации муниципального образования г. Сорск Республики Хакасия включает только три человека, из которых два – работники данной администрации и один – независимый эксперт. Такой подход к формированию комиссий может вызвать сомнения в объективности и независимости решений комиссии. К тому же надо иметь в виду, что заседание такой комиссии попросту окажется неправомочным в случае возникновения прямой или косвенной личной заинтересованности хотя бы одного из членов комиссии, поскольку это может привести к конфликту интересов при рассмотрении вопроса, включенного в повестку дня заседания комиссии, то есть когда соответствующий член комиссии не должен принимать участия в рассмотрении вопроса.

Практика участия лиц, не замещающих должности в органе власти, в составе комиссий также вызывает ряд вопросов. В частности, возникают вопросы о компетентности указанных представителей, поскольку отсутствует механизм их отбора и приглашения, что создает возможность для приглашения знакомых и лояльных экспертов, чтобы обеспечить нужное решение, не предусмотрены гарантии их независимости и ответственность, не регламентируются вопросы оплаты труда50. Комиссии не всегда правильно ведут протоколы своих заседаний, что может привести к нарушениям прав государственных гражданских и муниципальных служащих, чьи дела рассматриваются.

Несмотря на предпринимаемые меры по активизации деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов51, активность работы комиссий во многих государственных органах субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления остается достаточно низкой.

Нередкими являются случаи, когда подобные комиссии в течение года ни разу не проводили заседаний, причем они даже тогда, когда есть представление прокуратуры, связанное с указанием на нарушения в деятельности государственных служащих, например по несоблюдению ими ограничений и запретов, то есть даже по тем вопросам, которые напрямую должны относиться к компетенции этих органов. Однако положения о комиссиях (в большинстве субъектов Российской Федерации – оно общее для всех органов исполнительной власти субъекта Федерации, разрабатывается и принимается на уровне администрации субъекта Российской Федерации или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации) в некоторых субъектах Российской Федерации фактически формулируется таким образом, что не позволяют реагировать на сообщения от различных компетентных органов (прокуроров, руководителей иных государственных органов, за исключением высших должностных лиц субъектов Российской Федерации) о нарушениях требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов52.

Во многих субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях не осуществляется планирование работы комиссий. Это связано с тем, что в большинстве случаев руководители таких комиссий считают, что их деятельность связана только с фактами обращений в эти органы со стороны граждан или уполномоченных органов (например, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации). Это приводит к бездействию комиссий. На заседаниях комиссий не рассматриваются организационные вопросы работы комиссий, не анализируются вопросы антикоррупционного мониторинга, проводимого в субъекте Российской Федерации. Не проводятся организационные совещания с участием заинтересованных органов управления, на которых бы рассматривались итоги выполнения мероприятий антикоррупционной направленности на гражданской службе соответствующего органа, вопросы практической реализации законодательства Российской Федерации о гражданской (муниципальной) службе и противодействии коррупции, а также предложения по повышению эффективности принимаемых мер.