Система показателей регионального устойчивого природопользования (стр. 78 )

Красноярский край обладает богатым природно-ресурсным потенциалом, между тем уровень жизни населения края, и в особенности тех его районов, где происходит освоение природно-ресурсного потенциала, остается на довольно низком уровне. Во многом данная ситуация обусловлена преобладавшим до недавнего времени чисто потребительским подходом к освоению природных ресурсов, не учитывающим интересы сырьевой территории и потребности местного населения. На сегодняшний день на государственном уровне признана необходимость перехода к "устойчивому развитию, обеспечивающему сбалансированное решение социально - экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения жизненных потребностей нынешнего и будущего поколений" [19]. Таким образом, основным критерием устойчивого развития территории должен выступать достойный уровень жизни как настоящих, так и будущих поколений.

Одним из главных условий выхода ресурсного региона на траекторию устойчивого развития является формирование нового экономического механизма природопользования, обеспечивающего рациональное использование природных ресурсов и создание достаточного запаса устойчивости долговременного социально-экономического развития региона.

Основу данного механизма должна составлять система платежей за природные ресурсы, обеспечивающая выполнение следующих функций:

- создание финансовых условий для обеспечения достойного уровня жизни как нынешних, так и будущих поколений ресурсного региона;

- стимулирование рационального и комплексного использования природных ресурсов;

- обеспечение необходимыми финансовыми средствами для управления, защиты, охраны, возобновляемости природных ресурсов и воспроизводства минерально-сырьевой базы;

- формирование финансовых условий для устойчивого развития экономики региона в период после истощения основной части невозобновляемых природных ресурсов.

На сегодняшний день систему платного природопользования составляют следующие виды платежей: платежи за пользование недрами, налог на добычу полезных ископаемых, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биоресурсов, водный налог, платежи за пользование лесным фондом, земельный налог, плата за негативное воздействие на окружающую среду.

По большинству природных налогов все элементы механизма налогообложения установлены федеральным законодательством и не содержат стимулы рационального и комплексного использования природных ресурсов. Региональные власти имеют весьма незначительные рычаги налогового воздействия на процессы природопользования в регионе. Основная доля платежей за пользование природными ресурсами, обеспечивающих наибольшие поступления, зачисляется в федеральный бюджет.

Еще раз отметим: Красноярский край обладает богатым природно-ресурсным потенциалом, и экономика большинства его административно-территориальных образований базируется на эксплуатации природных ресурсов. Однако платежи за природные ресурсы не играют значительной роли в формировании бюджета Красноярского края. Их доля в совокупных доходах бюджета края за последний период не превышала 8,5 %, причем в последнее время наметилась тенденция к ее снижению (табл.130).

Таблица 130

Платежи за природные ресурсы в бюджете Красноярского края, тыс. руб.*

Платежи	2001г.	2002г.	2003г.	2004г.	2006г.	2007
Платежи за пользование недрами – всего Доля в платежах за природные ресурсы, %	1209775 71,8	56629 2,6	243917 6,6	62620 1,6	16431 0,5	80894 1,8
Налог на добычу полезных ископаемых –всего Доля в платежах за природные ресурсы, %	0 0	650341 30,0	830164 22,5	963451 24,2	1840484 56,7	2315780 51,7
Сбор за пользование объектами животного мира – всего Доля в платежах за природные ресурсы, %	0 0	2979 0,1	2593 0,1	4311 0,1	17109 0,5
Водный налог – всего Доля в платежах за природные ресурсы, %	83568 5,0	262778 12,1	474120 12,8	532242 13,4	0 0
Платежи за пользование лесным фондом – всего Доля в платежах за природные ресурсы, %	88605 5,2	214572 10,0	297238 8,1	305491 7,7	333572 10,3	322040 7,2
Земельный налог – всего Доля в платежах за природные ресурсы, %	277255 16,5	592004 27,3	732986 19,9	849632 21,4	695126 21,5
Плата за негативное воздействие на окружающую среду – всего Доля в платежах за природные ресурсы, %	25616 1,5	388363 17,9	1105127 30,0	1256121 31,6	342338 10,5
Платежи за природные ресурсы – всего	1684819	2167666	3686145	3973868	3245060	4464732
Доля платежей за природные ресурсы в совокупных доходах бюджета края, %	5,8	6,2	8,5	6,9	4,4	4,2

*По данным [30].

В структуре платежей за природные ресурсы в бюджете Красноярского края до 2002 года лидирующее место занимали платежи за пользование недрами. После изменения налогового законодательства в 2002–2004 гг. среди природных налогов основные поступления давали налог на добычу полезных ископаемых, земельный налог и плата за негативное воздействие на окружающую среду. В последние годы лидирующую позицию среди всех природных налогов занял налог на добычу полезных ископаемых. Его доля в 2006 г. составила 56,7 %, в то время как доля платежей за пользование недрами неуклонно снижается. Совсем незначительные поступления дает сбор за пользование объектами животного мира и объектами водных биоресурсов, доля данного налога составила в 2006 г. всего 0,5 % в совокупных природных платежах. В связи с изменениями бюджетного законодательства поступления по водному налогу теперь в полном объеме зачисляются в федеральный бюджет, таким образом, бюджет края потерял около 500 млн. руб.

Незначительные поступления от платежей за природные ресурсы в бюджете Красноярского края не позволяют говорить о каких быто ни было выгодах, получаемых жителями края от использования его природных ресурсов, и тем более о создании финансовых фондов для обеспечения устойчивого развития региона после исчерпания невозобновимых природных ресурсов. Обозначенных поступлений недостаточно даже для финансирования действенной охраны и защиты природных ресурсов, их возобновления и воспроизводства минерально-сырьевой базы.

К примеру, максимальный объем поступлений по земельному налогу в 2006 г. составил 695,1 млн. руб., в том числе за земли сельскохозяйственного назначения – 120 млн. руб. Для решения проблемы восстановления утраченных за годы реформ пахотных земель (около 1 млн. га) равномерно в течение 10 лет требуется, по нашим оценкам, затрачивать не менее 5 млрд. руб. ежегодно. Бюджетные расходы на сельское хозяйство составляют в настоящее время около 2 млрд. руб.

На охрану, защиту, восстановление лесного фонда Красноярского края и управление им, по нашим оценкам, требуется ежегодно около 0,5 млрд. руб. Платежи за пользование лесным фондом в бюджете края составляют не более 0,3 млрд. руб. Согласно аналитической записке аудиторов счетной палаты [21], ежегодный расход Федерального бюджета на охрану и воспроизводство лесов составляет 6 млрд. руб., а доходы лишь 1 млрд. руб.

Таким образом, нынешняя система платежей за природные ресурсы не соответствует принципам устойчивого развития ресурсного региона.

Безусловно, что финансовые потоки от использования природных ресурсов не ограничиваются только платежами за пользование природными ресурсами, поскольку природоэксплуатирующие предприятия платят и другие налоги. Однако в данном случае каналы распределения природной ренты остаются крайне завуалированными, и проследить пути ее движения просто невозможно. На неэффективность действующей налоговой системы указывается давно. Предпринятые в последние годы попытки что-либо изменить оказались малоуспешными.

Расчеты доли факторов в нераспределенной чистой прибыли показывают, что на долю ренты приходится около 75 % общего прироста совокупного дохода России, вклад труда в 15 раз, а капитала – примерно в 4 раза меньше [22]. Однако отечественная налоговая система базируется на фискальном давлении на такие факторы производства как труд и капитал, тогда как природная составляющая играет лишь незначительную роль в формировании бюджетных доходов. Так, структура налоговых доходов бюджета Красноярского края в 2006 г. выглядит следующим образом: 54,8 % налоговых доходов составляют платежи по налогу на прибыль, 28,1 % – подоходный налог, 7,5 % – налоги на имущество, 3,3 % – платежи за природные ресурсы, 6,3 % – прочие налоги. При этом необходимо отметить наблюдаемое в последние годы неуклонное возрастание доли налога на прибыль при одновременном сокращении доли платежей за природные ресурсы (табл. 131).

Таблица 131

Структура налоговых доходов бюджета Красноярского края, %*

Платежи	2001г.	2002г.	2003г.	2004г.	2006г.
Налог на прибыль	37,1	29,2	35,6	46,7	54,8
Подоходный налог с физических лиц	33,2	36,1	32,3	27,8	28,1
Налоги на имущество	12,1	13,5	10,5	7,9	7,5
Платежи за природные ресурсы	7,1	8,1	9,4	8,2	3,3
Прочие налоги, сборы, пошлины	10,5	13,1	12,2	9,4	6,3
Всего налоговых доходов	100	100	100	100	100

*По данным [20].

Негативное воздействие на экономическое развитие такого принципа построения налоговой системы очевидно. Высокое налогообложение прибыли искусственно увеличивает затраты на производство продукции, снижая тем самым ее конкурентоспособность, препятствуя развитию инвестиционной деятельности, в том числе внедрению новых экологически чистых технологий, сдерживает развитие производства. Повышение налоговой нагрузки на труд принуждает к сокрытию доходов, неоформлению официальных трудовых отношений, создает дополнительные стимулы к сокращению рабочих мест, росту безработицы, уменьшает конечный спрос.

В отличие от налогов на труд и капитал, налогообложение доходов рентного характера не оказывает угнетающего влияния на рост производства, поскольку изымает в пользу общества ту часть прибыли, которая не создается ни трудом человека, ни накопленными капиталами. Напротив, основная тяжесть налогообложения ложится на не принадлежащий производителю фактор производства – природную ренту. Высокие налоги за пользование природными ресурсами будут стимулировать рациональное природопользование, ресурсосбережение, а также инвестиции в природоохранную деятельность, внедрение экологически чистых технологий.

Таким образом, действующая система платежей за природные ресурсы, как, впрочем, и вся налоговая система, не соответствует целям устойчивого развития ресурсного региона. Дальнейшее совершенствование системы налогообложения должно заключаться в изменении состава и структуры ресурсных платежей, повышении их роли при одновременном снижении налогов на прибыль и труд. Требуется также приведение механизма налогов на добычу невозобновимых минерально-сырьевых ресурсов в соответствие с рентными принципами налогообложения. Поскольку именно на региональном уровне решаются вопросы разработки и эксплуатации природных объектов, именно на ресурсные регионы ложатся проблемы управления, защиты, охраны, возобновления и воспроизводства природных ресурсов, а также преодоления неблагоприятных последствий освоения и эксплуатации природных объектов. Необходимо также увеличить долю природных платежей, направляемую в бюджеты сырьевых территорий, а также расширить возможности региональных властей в установлении отдельных элементов природных налогов, что обеспечит им дополнительные рычаги регулирования процессами природопользования на их территории.

Методический подход к обеспечению устойчивого развития сырьевой территории различается в зависимости от того, на использовании каких – возобновимых или невозобновимых - ресурсов базируется экономика территории.

В случае с невозобновимыми ресурсами сущность перехода территории к устойчивому развитию заключается в соблюдении принципа замены невозобновимых ресурсов возобновимыми как основы развития экономики территории.

При использовании возобновимых ресурсов переход к устойчивому развитию предполагает поддержание запасов ресурсов на определенном уровне при одновременном обеспечении необходимого уровня жизни населения территории. Это означает, что возобновимые ресурсы, особенно если они дефицитны, должны использоваться с темпом меньшим или равным темпу их возобновления, а эффективность, с которой используются невозобновимые ресурсы, должны быть результатом оптимизации степени взаимозаменяемости данных ресурсов возобновимыми.

Основным условием перехода сырьевой территории к устойчивому развитию и в том и в другом случае является получение достаточного дохода от освоения ее природно-ресурсного потенциала. Таким образом, основу экономического механизма природопользования, нацеленного на создание условий для устойчивого развития территории, составляет система платежей за природные ресурсы.

Представляется, что система платежей за природные ресурсы в целях устойчивого развития сырьевой территории должна выполнять следующие основные функции:

- создание финансовых условий для обеспечения достойного уровня жизни как нынешних, так и будущих поколений ресурсного региона;

- стимулирование рационального и комплексного использования природных ресурсов;

- обеспечение необходимыми финансовыми средствами для защиты, охраны, возобновляемости природных ресурсов и воспроизводства минерально-сырьевой базы;

- формирование финансовых условий для устойчивого развития экономики территории в период после истощения основной части невозобновимых природных ресурсов.

При этом в отношении невозобновимых ресурсов на первое место выходит получение рентных доходов и их использование территорией для создания "апаса устойчивости" для долговременного социально-экономического развития территории после истощения минерально-сырьевой базы.

При освоении возобновимых ресурсов основное назначение природоресурсных платежей заключается в получении средств, обеспечивающих возобновление ресурса в необходимых объемах и создание перерабатывающих производств, направленных на выпуск продукции с более высокой добавленной стоимостью.

В настоящей работе методический подход к установлению системы платежей за природные ресурсы рассмотрен на примере минерально-сырьевых ресурсов в качестве невозобновимых и лесных древесных ресурсов в качестве возобновимых.

В современной системе налогообложения минерально-сырьевого комплекса действуют следующие виды специальных природных платежей: платежи за пользование недрами, включающие разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы); регулярные платежи за пользование недрами, взимаемые за предоставление пользователям недр прав на поиск, оценку и разведку месторождений (ренталс); плату за геологическую информацию о недрах; сбор за участие в конкурсе (аукционе) и сбор за выдачу лицензии и налог на добычу полезных ископаемых.