Державне право зарубіжних країн (стр. 11 )

Кожний з видів поліархічного правління, як вже зазнача­лося, спирається на свій тип "розподілу влади". Відмінною ри­сою типу, притаманного формі правління парламентарної держави, є те, що поділ влади "жорстко" здійснюється між за­конодавчою та виконавчою владою з одного боку і судовою -з іншого. В площині законодавчої і виконавчої влади, взаємо-переплітіння їх організаційних і функціональних зв'язків настільки міцне, що дозволяє часом сумніватися в реальності здійснення самого принципу поділу влади. Це дає підставу де­яким авторам стверджувати, що в дійсності поділу влади в парламентських країнах немає1. Інші, серед них і відомий ук­раїнський конституціоналіст В. Шаповал, справедливо, на на­шу думку, зауважують, що мова йде про особливий тип поділу влади, який спирається на концепції дифузії (дисперсії) вла-

1 Див.: Эншин JIM. Разделение властей опыт современных государств.— М.: Юрид. лит., 1995.-С.66-67.

102

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

ди1. Оскільки зміст цього типу розподілу влад є прямо проти­лежним тому, що використовується у президентських поліархіях - "жорсткому", умовно назвемо його "м'яким".

Обумовлена "м'яким" типом принципу поділу влади взаємозалежність парламенту, уряду та глави держави струк­турно створює той самий двигун, результатом функціонуван­ня якого є правління у державі. Ефективним воно може бути тільки за умови існування добре налагодженої системи стри­мувань і противаг, котра відображає баланс інтересів інсти­тутів влади та тих сил, які за ними стоять.

У більш конкретизованому вигляді наведені вище ознаки парламентарної поліархії будуть такими:

1) структура системи вищих органів законодавчої і вико­
навчої влади, що утворюють форму правління парламентарної
держави, побудована на засадах притаманного їй "м'якого " ти­
пу поділу влади і системи стримувань та противаг, котра йо­
му відповідає. Це знаходить вираз у тому, що:

а) виконавча влада відокремлена від глави держави і ре­
ально відноситься до уряду;

б) повноваження глави держави і глави уряду здійсню­
ються різними особами;

в) глава держави має право розпуску парламенту;

г) акти, що промульговуються главою держави, потребу­
ють контрасигнації з боку глави уряду або відповідно­
го міністра.

2) провідне місце у системі вищих державних органів нале­
жить парламентові, тому утворена ним у сукупності з таки­
ми інституціями як уряд та глава держави форма правління
отримала назву парламентарної. Це знаходить свій вираз у
значному впливі парламенту на уряд:

а) уряд, за номінальною участю глави держави, фор­мується парламентом (нижньою палатою) з обов'язковим вра-

1 Див.: Шаповал ВМ. Конституційне право зарубіжних країн. - К.,1997.-С.83.

103

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

хуванням позиції політичної партії або коаліції партій, котрі мають більшість у законодавчому органі.

б) уряд несе солідарну (колективну), а іноді і індивідуаль­ну політичну відповідальність виключно перед парламентом, який через прийняття резолюції осуду чи недовіри може відправити главу уряду, а разом з ним і весь уряд, а також ок­ремих його членів у відставку.

3) Правовий статус глави держави, його фактичний вплив на уряд - основного "реалізатора" правління в державі - ха­рактеризується як "слабкий". Це знаходить свій вираз у тому, що:

а) глава держави не є центральною фігурою у системі ви­
щих державних органів;

б) він формально-юридично і ще більше фактично виведе­
ний за межі виконавчої влади;

в) функції глави держави значно обмежені, можливості
для значного впливу на уряд відсутні, оскільки він не може бу­
ти главою уряду, здійснювати контроль над ним.

г) глава держави невідповідальний за свої дії, оскільки йо­
го акти контрасигнуються прем'єр-міністром або відповідним
міністром, котрі і несуть відповідальність за реалізацію
політичних рішень, ними запропонованих.

Синтезуючи вищенаведені ознаки, можна сформулювати дефініцію одного з видів поліархичної форми державного правління - парламентарної поліархії, котра являє собою за­сновану на "м'якому" типові розподілу влади систему з трьох вищих державних інститутів (парламенту, глави держави та уряду), де виконавча влада в особі очолюваного прем'єр-міністром уряду знаходиться під безпосереднім впливом сфор­мованого у результаті загальних виборів парламенту.

Якщо здійснити спробу класифікації форм правління дер­жав в межах зазначеного виду, визначити підвиди парламен­тарної поліархії, то основним критерієм для цього може слу­гувати порядок формування інституту глави держави, котрий

104

дозволяє чітко поділити держави з парламентарною формою правління на дві групи (підвиди): в одній з них глави держав займають цей пост непарламентським шляхом, за спадком, в іншій - виборчим шляхом, де тією чи іншою мірою, але обов'язково, приймає участь парламент.

4.2.2. Парламентарні поліархії зі спадковим главою держави

До держав з таким підвидом поліархічної форми правління відносяться, на нашу думку, Великобританія, Бельгія, Данія, Іспанія, Нідерланди. Люксембург, Ліхтен­штейн, Монако, Норвегія, Швеція, Японія, а також колишні домініони Великобританії, нині члени "британської Співдружності": Австралія, Канада, Нова Зеландія та ін1. Тра­диційно ці держави за формою правління визначаються як парламентарні монархії, але, на нашу думку, це не зовсім вірно, оскільки назва (точніше половина її) цього підвиду форми правління не відповідає його змісту. З точку зору фор­мальної логіки назві "парламентарна монархія" має відповіда­ти зміст "єдиновладдя парламенту, парламентське єдиновлад­дя". В історії такі приклади були, але в сучасних перелічених державах такого немає, оскільки у їх системах вищих органів законодавчої і виконавчої влади парламент, хоча і відіграє провідну роль, не є монополістом всієї державної влади. Тоб­то, ні в цьому сенсі, ні в тому, який зазвичай вкладають у цю назву - "держава на чолі з монархом", ці держави не можуть бути визначені саме як монархії.

Це обумовлено, по-перше, тим, що вони відносяться до розряду розвинутих, насамперед у політико-правовому відно­шенні, країн, система державної влади котрих побудована на основі такого ключового конституційного принципу як роз­поділ влади. Цей принцип є антиподом єдиновладного (мо-

Див.: Сравнительное конституционное право.— М.,2002.—С.260.

105

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

нархічного) принципу і водночас з ним існувати не може. Іншими словами монархія, заснована на поділі влади, як нами вже зазначалося, це нонсенс.

По-друге, це пояснюється тим, що на чолі названих дер­жав стоїть вже не монарх, а лише глава держави, який втратив тогочасний свій правовий статус єдиного правителя, само­держця і перетворився на один з вищих і найбільш слабких державних органів в системі влади цих країн. З монархічних елементів зберігся колишній порядок заміщення поста глави держави шляхом його наслідування, який певною мірою відо­бражає специфіку цієї групи держав з парламентарною фор­мою правління.

Порядок престолонаслідування, як утім і вся "монархічна атрибутика", безумовно є інститутом колишньої епохи, "ар­хаїкою" сучасного державного життя. На питання, "чому одні люди можуть бути монархами, а інші - ні", "за яким це пра­вом" та їм подібні, що ставились ще раціоналістами середнь­овіччя, чітких відповідей у сучасних умовах немає. І це зро­зуміло, оскільки спадковий принцип заміщення поста глави держави порушує головний принцип громадянського суспільства - рівність громадян. Але він застосовується і схо­же ще довго застосовуватиметься у політико-правовій прак­тиці низки країн світу. Така його "живучість" в розвинутих країнах пояснюється кількома причинами. По-перше, це дани­на багатовіковій історичній традиції тих чи інших країн. По-друге, спадковий порядок заміщення поста глави держави "безпечний", оскільки він регулюється, як правило, консти­туціями. По-третє, цей порядок, в умовах відсутності достат­нього рівня загальної політичної культури так званих "рес­публіканських" держав, практично виступає доброю альтерна­тивою порядку обрання глави держави шляхом виборів. На відміну від останнього, спадкоємний порядок зайняття посади забезпечує легітимність кожного нового глави держави, пред­ставляє стабільний, зручний і економічний спосіб переходу

106

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

нлади, "працює" на спокій, згуртованість відповідного суспільства в критичних ситуаціях.

Особливістю парламентських поліархій зі спадковим гла­вою держави є те, що правовий статус останнього (з метою за­побігання ексцесів монархізації влади. - С. Б.) досить детально регламентується конституціями. Ступінь цієї деталізації, як правило, залежить від часу прийняття Конституції, що ще раз свідчить про явну тенденцію обмеження "монархічних" рис державної влади. Яскравим прикладом цього є Іспанія, де пра­вовий статус Короля - глави відродженої після режиму "ка-удільо" (вождя) Ф. Франко "монархії" - закріплений в Кон­ституції, прийнятій на референдум 6 грудня 1978 року '.

З одного боку, глава держави наділений достатньо широ­кими юридичними повноваженнями. Пункт 1 ст. 56 Консти­туції Іспанії зокрема проголошує:"Король - глава держави, символ її єдності та спадкоємності, арбітр і примиритель у по­всякденній діяльності державних органів". Статті 56, 62, 63, 99, 100, 123, 124 встановлюють такі повноваження короля:

а) вище представництво держави у міжнародних відносинах;

б) підписання і промульгація законів; в) скликання і роз­
пуск Генеральних кортесів і призначення виборів; г) пропону­
вання кандидатури голови Уряду, призначення або звільнен­
ня його з посади; д) призначення на цивільні та військові по­
сади, нагородження орденами і присвоєння почесних звань;
є) головування на засіданнях Ради Міністрів на прохання го­
лови Уряду; ж) Верховного головнокомандувача; з) здійснен­
ня права помилування; й) призначення послів та інших дипло­
матичних представників; і) підписання міжнародних дого­
ворів: к) проголошення війни і укладання миру за попереднь-

1 Конституція Іспанії від 27 грудня 1978 р. Див.: Конституции государств Европы: В 3 т.—Т.2. / Под общей редакцией и со вступительной статьей ди­ректора Института законодательства и сравнительного правововедения при Правительстве Российской Федерации .—М.: НОРМА, 2001.-С.35-94.

107

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

ою згодою парламенту тощо. В той же час його повноваження є обмеженими навіть у порівнянні з іншими сучасними держа­вами. Король, зокрема, навіть формально не наділений правом вета на закони, прийняті Генеральними Кортесами (парламен­том). Усі його акти контрасигнуються главою уряду та відповідним міністром. Контрасигнуються і його рішення про розпуск обох палат парламенту у разі нездатності останнього призначити главу уряду.

Якщо за вихідну точку порівняльного аналізу повноважень глав держав з парламентарною поліархічною формою правління узяти конституційні повноваження Короля Іспанії, то за цим критерієм глави інших подібних держав мають бути розміщені на цій умовній класифікаційній шкалі з обох її боків. Серед найбільш "сильних" за владними повноваженнями, закріпленими у конституції, глав держав є Король Норвегії. Він за §12 Конституції наділений "верховною владою щодо всіх справ Держави". Йому ж формально "належить виконав­ча влада" (§3), а також достатньо широкі законодавчі повнова­ження. Зокрема, у випадках "особливої терміновості" в період між сесіями парламенту (Стортингу) він може приймати акти, що мають силу закону, які, однак, після поновлення роботи парламенту ним затверджуються. Крім цього Король наділе­ний правом відкладального вета на закони, прийняті Стортин­гом. Для його подолання закон має бути знову прийнятий пар­ламентом двох скликань. При цьому засідання, на яких парла­мент розглядатиме цей закон, повинні бути віддалені одне від одного щонайменше двома черговими сесіями. З парламентсь­ких поліархій зі спадковим главою держави Норвегія є чи не єдиною, де за главою держави визнано реальне право відкла­дального вето.

Стаття 33 Конституції Люксембургу закріплює положен­ня про те, що Великий Герцог "один здійснює виконавчу вла­ду", а СТ.42 Конституції Нідерландів, що "уряд складається з Короля і міністрів", СТ.36 Конституції Бельгії, §§21, 22 Кон-

108

гуції Данії, СТ.47 Конституції Нідерландів поряд з правом

існювати виконавчу владу надають главі держави або його спадкоємцю (у Бельгії спадкоємець престолу є за власним правом членом верхньої палати парламенту з моменту по-зноліття. - С. Б.) право участі у здійсненні законодавчої влади. Князь Ліхтенштейну навіть наділений правом законодавчої ініціативи, що зовсім не звично для такого підвиду форми дер­жавного правління.

Конституційне формулювання повноважень перелічених лав держав, пов'язаних зі "здійсненням виконавчої і законо­давчої влади", як справедливо стверджує В. Шаповал, є фор­мальною даниною історико-правовій традиції, консти­туційною фікцією, яка є досить характерною для змісту так званих старих (тобто прийнятих у XVIII-XIX ст. ст.) основних законів європейських держав з відповідною формою правління1. Це свідчить про "слабкий" правовий статус глав цих держав, але світова конституційно-правова практика знає приклади ще більш слабких юридичних повноважень глав держав з парламентарно-поліархічною формою правління.

До таких "слабких" глав держав можна було б віднести ре­ально Королеву Великобританії. Але ж це важко довести, оскільки її правовий статус закріплений переважно "неписа­ними" конвенційними (звичаєвими) нормами, котрі "приспа­ли" колишні монархічні прерогативи англійського монарха. Оскільки теоретично "пробудження сплячих прерогатив" бри­танського глави держави є більш ймовірним, ніж "підсилення" повноважень глави держави, закріплених в писаних законо­давчих нормах, то хрестоматійними прикладами "слабкого" глави держави у сучасному державознавстві є конституційно відрегульований правовий статус глав шведської і японської держав.

Статус Короля Швеції визначений актами "Форма правління" та "Про парламент", прийнятими Рікстагом (пар-

1 Див.: Державний лад країн світу.—С136.

109

С. К. Бостаи, С. М. Тимченко

ламентом) у лютому 1974 р., а також "Актом про престоло-наслідування" 1810 р. зі змінами і доповненнями, котрі (разом з "Актом про свободу друку" 1974 р. - С. Б.) складають чинну, так звану некодифіковану, Конституцію цієї держави1. Повно­важення Короля у владній сфері, по суті, зведені нанівець. Зо­крема, Король повністю усунутий від участі у формуванні уря­ду. В главі п'ятій (§1) "Форми правління" лише записано, що "глава держави має бути поінформований Прем'єр-міністром про державні справи". Він не наділений навіть номінальним правом вето на закони, прийняті Рікстагом. До цього слід до­дати, що промульгацію законів здійснює не монарх, а глава уряду: закони набувають сили після підписання Прем'єр-міністром.

Чинна Конституція Японії (1947 р.)2, визначає главою держави Імператора, котрий є "символом японської держави і єдності японського народу" (ст.1). Відповідно до ст. 7 Консти­туції "Імператор за порадою і зі схвалення Кабінету здійснює від імені народу наступні дії, що відносяться до справ держави: промульгацію поправок до Конституції, законів, урядових указів і договорів; скликання Парламенту; розпуск Палати представників; оголошення загальних парламентських ви­борів; підтвердження призначень і відставок державних міністрів та інших посадових осіб відповідно до закону, а та­кож повноважень і вірчих грамот послів і посланців; підтверд­ження загальних і часткових амністій, пом'якшень і відстро­чок покарань і відновлення у правах; дарування нагород; підтвердження ратифікаційних грамот та інших дипломатич­них документів відповідно до закону; прийом іноземних

Тут і далі посилання даються на Конституцію Швеції. Див.: Конститу­ции государств Европы: В 3 т.—Т. З. / Под общей редакцией и со вступитель­ной статьей директора Института законодательства и сравнительного пра­воведения при Правительстве Российской Федерации .—М.: НОРМА, 2001.-С.583-702.

Тут і далі посилання даються на Конституцію Японії від 3 травня 1947 р. Див.: Конституции зарубежных государств.—М.:БЕК,1996.—С.291-314.

110

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

послів і посланців; здійснення церемоніалу". Однак цей, здава­лося б достатньо широкий перелік повноважень, може бути реалізований тільки під "наглядом уряду", який, контрасигну-ючи відповідні рішення, бере на себе значну частину повнова­жень глави держави і несе за це відповідальність. З огляду на зазначене, доволі показовим є припис, за яким Імператор не може "здійснювати владу над урядом" (ст.4).

В основі усунення глав держав з парламентарно-поліархічною формою правління від безпосередньої реалізації своїх повноважень, від відповідальності ніби-то стоїть фео­дальний принцип, за яким "монарх не може бути неправий, і його дії не можуть бути неправомірними". Фактично же знач­на частина його повноважень легітимно "узурпована" парла­ментом і особливо урядом. За сучасним "монархом" залишені ті його повноваження та права, які суттєво на державну владу не впливають, а лише створюють певний монархічний анту­раж. Серед них наявність у спадкового глави держави спеціальних особистих прав, пільг і привілеїв, зокрема права на певні символічні атрибути влади (корона, мантія, скіпетр і держава) та титул. Найбільш поширеним серед групи цих дер­жав є титул "король". Поряд з ним використовується імпера­тор, великий герцог, князь, до яких зазвичай додають різні по­чесні іменування, назви територіальних володінь та вказівки на династичні зв'язки.

Особа "монарха", як правило, конституціями, визнається недоторканою. Це означає, що він не може бути звинувачений у порушенні норм права і є непідсудним, а посягання на його особу відносять до тяжких злочинів.