Державне право зарубіжних країн (стр. 32 )

Лорди-юристи формально наділені тими ж правами, що й інші члени палати. Але фактично вони не беруть участі в за­гальних засіданнях палати, якщо там не розглядаються питан­ня організації судоустрою і судочинства. Засідання самих лордів-юристів визначаються як форма діяльності вищого су­ду Великобританії - суду палати лордів.

Нарешті, до складу палати лордів входять так звані ду­ховні лорди. Це ієрархи церкви, які репрезентують її тут. На­явність такого представництва в палаті відображає особливий характер зв'язків, що існують між церквою і державою.

Палата лордів парламенту Великобританії - унікальне явище в сучасному державно-політичному житті розвинутих

303

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

країн. Вона не має вагомих владних повноважень, а її консти­туційне становище чи не найбільш умовне серед усіх верхніх палат парламентів.

Узагальнення зарубіжного досвіду дає підстави висловити наступне. Спільною рисою наведених способів формування верхньої палати парламенту є те, що кожен з них передбачає формування верхньої палати як стримуючої структури в дво­палатному парламенті. Співставляючи способи формування верхніх палат з їх правовим статусом, можна визначити на­ступну закономірність: чим далі процес формування цих палат знаходиться від виборчого корпусу, тим менший обсяг їх ком­петенції. З цього випливає те, що найсильнішими і найвпли-вовішими є ті верхні палати, які обираються прямими вибора­ми, найслабшими - ті, які формуються без участі виборчого корпусу.

Виходячи з зарубіжного досвіду таких же унітарних дер­жав як і Україна, наприклад Італії або Франції де чисельність верхніх палат складають відповідно 33% і 41% від загальної кількості всього парламенту, доцільним для України була б чисельність верхньої палати 120, а нижньої - 180 депутатів.

Формування нижньої палати українського парламенту можна було б здійснювати за пропорційною виборчою систе­мою. Щодо верхньої палати, то цікавим є спосіб, який викори­стовується зараз у Словенії. Мова йде про формування пала­ти, по суті, на корпоративній основі, де б своє представництво мали представники: а) територій (областей), б) великих і се­редніх підприємців, в) осіб, зайнятих за наймом, і "вільних" професій г) селян, які займаються саме сільськогосподарсь­кою діяльністю, д) так званого малого бізнесу, є) різного роду громадських об'єднань і установ, що займаються неприбутко­вою діяльністю. В цьому випадку мають бути застосовані прямі вибори (для територій), непрямі - для обрання пред­ставників зазначених корпорацій (тобто спочатку обираються так звані "вибірники" від області, які на всеукраїнському з'їзді

304

і обирають своїх представників). У наших умовах такий спосіб певною мірою відображав би інтереси широкого кола регіональних представників і суттєво відрізнявся б від спосо­бу формування нижньої палати.

Третє питання присвячено компетенції палат бікамераль-них парламентів.

У державному праві країн з бікамеральними парламента­ми, як правило, повноваження палат розподіляються неодна­ково. Якщо законом передбачена відставка уряду за рішенням парламенту, коли допускається достроковий розпуск депу­татів, то ці правила звичайно відносяться не до обох, а тільки до нижньої палати.

Взагалі право не робить формальних розходжень у ста­тусі і повноваженнях палат, хоча їх реальне становище, як правило, відрізняється. Основне навантаження в законо­давчій роботі зазвичай несе нижня палата, а за верхньою зали­шається узгодження прийнятих рішень. Однак у більшості бікамеральних парламентів повноваження палат виразно не збігаються. Причому ступінь розбіжності може бути різною. В одних випадках значення верхньої палати невелике. Вона існує або як данина традиції (палата лордів у Великобри­танії), або як установа, наділена переважно контрольними по­вноваженнями. Це так звані слабкі верхні палати. Вони, як правило, можуть лише відкласти ухвалення парламентського рішення, з яким не згодні, але не можуть перешкодити йому. Найчастіше це стосується законодавчого процесу. Так, палата лордів британського Парламенту може затримати прийнятий палатою общин білль (законопроект) не більше ніж на рік, а якщо білль - фінансовий, то не більше ніж на місяць (ч. 1 ст. 1 Акта про Парламент 1911 року, ст. 1 Акта 1949 року про зміну Акта про Парламент 1911 року). Польський Сейм може абсолютною більшістю голосів відхилити заперечення Сена­ту проти прийнятого ним закону (ч. З ст. 121 Конституції Польщі).

305

С.К.Бостан, СМ. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

В інших країнах існують так звані сильні верхні палати, які характеризується тим, що без їх згоди рішення парламенту не може бути прийнятим. Так, з частини другої розділу 7 статті І Конституції США недвозначно випливає те, що жоден білль не стане законом, якщо не буде прийнятий кожною з палат Конгресу. Те ж витікає з положення ст. 70 італійської Консти­туції: "Законодавча функція здійснюється спільно обома Па­латами".

Водночас кожна з них має деякі власні прерогативи. На­приклад, палата представників у Конгресі США має виключне право готувати і приймати до розгляду законопроекти з фінан­сових питань, а сенату залишається право схвалити прийня­тий представниками (конгресменами) акт або висловити свої заперечення щодо нього. Зате право затверджувати урядові і судові призначення, ратифікувати міжнародні договори нале­жить тільки сенату. В інших випадках палати Конгресу на рівних підставах беруть участь у прийнятті законів і викону­ють інші функції, властиві парламенту.

Змішані випадки також зустрічаються. Так, згідно з ст.45 і 46 французької Конституції, законопроект може без кінця "хо­дити" між Національними зборами і Сенатом (метод "чов­ника"), якщо не втрутиться Уряд, за вимогою якого остаточне рішення й приймається Національними зборами (це не відно­ситься до проектів органічних законів, що стосуються Сенату, за якими згода Сенату необхідна у всіх випадках). Німецький Бундесрат - типова слабка верхня палата, однак ст.81 Основ­ного Закону передбачає випадок, коли потрібний Федераль­ному уряду закон, з яким не згоден Бундестаг, приймається, власне кажучи, Бундесратом.

Спостерігається тенденція, за якою чим менш демокра­тичний порядок формування верхньої палати, тим вона слабкіше. Досвід США, Великобританії, Італії, Франції це підтверджує. Однак це все-таки не більше, ніж тенденція. То­му що є приклади слабких верхніх палат, які сформовані

306

цілком демократично, скажімо, польський Сенат, члени якого обираються безпосередньо громадянами, як і сенатори США або Італії.

Ще одна тенденція, яка випливає з відзначеного характеру різних верхніх палат - коли верхня палата сильна, компе­тенція обох палат збігається цілком або значною частиною і при цьому спеціальні повноваження верхньої палати часом більш значні, ніж нижньої; і навпаки, при слабкій верхній па­латі повноваження палат бувають розведені за предметами ве­дення, причому нижня палата має переваги. Наприклад, у США - типовій країні із сильною верхньою палатою - спеціальні повноваження палат невеликі і взаємно врівнова­жені. Якщо Сенат має права давати згоду на призначення Пре­зидентом посадових осіб і на ратифікацію ним міжнародних договорів, то палата представників першою розглядає біллі, що відносяться до збору державних прибутків. У процедурі імпічменту палата представників користується виключним правом ініціативи, а сенат - виключним правом прийняття рішення. Можна, звичайно, сказати, що повноваження сенату врівноважені повноваженнями палати представників недо­статньо, і з цим важко сперечатися, але визначений баланс все ж є. Стосовно всіх інших питань повноваження верхньої і нижньої палат однакові. Подібні приклади дають Конституції Колумбії і Югославії.

Повноваження палат, як видно, неоднакові. Вони зале­жать від конкретних умов країни, традицій законодавства, по­рядку формування державного апарату тощо. В деяких країнах, у тому числі і в Росії, законопроекти вносяться тільки в нижню палату і спочатку розглядаються тільки там, а в США вони можуть вноситися в будь-яку палату і розглядатися кож­ною з них. У США посадову особу, що очолює прокуратуру (він же міністр юстиції), призначає президент тільки після згоди сенату, причому необхідно 2/3 голосів, а в іншій прези­дентській республіці (Бразилії) такої згоди не потрібно, у

307

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Росії голову Центрального банку призначає на посаду і звільняє нижня палата (Державна Дума), а в Бразилії - Сенат. Різноманітність у вирішенні таких питань величезна. Але тут простежується певна загальна тенденція, яка має бути вра­хована при формуванні парламенту. Вона полягає в тому, що формування органів, які безпосередньо впливають на гро­мадську думку (наприклад, загальнодержавних рад з радіомовлення і телебачення), здійснюються не одним орга­ном, а за згодою органів, що представляють різні гілки влади. Це часто також відноситься до загальнодержавних централь­них органів контролю, до вищих органів суддівського само­врядування, які здійснюють рішення кадрових і інших ор­ганізаційних питань діяльності суддів і судів (вищим радам магістратури й ін.).

На компетенцію верхніх палат, окрім способу формуван­ня, певним чином впливає і термін повноважень (так званий термін легіслатури) членів верхніх палат. Так, у конгресі США членів нижньої палати обирають на два роки, а верхньої - на шість. У парламенті Австралії - відповідно на три і шість років, у Чехії і Японії - на чотири і шість, у Франції - на п'ять і дев'ять.

Однак головною особливістю парламентів з різними термінами повноважень палат є те, що склад верхніх палат ча­стково оновлюється. У США і Чехії кожні два роки оби­рається третина членів сенату, у Франції це відбувається кожні три роки. В Австралії та Японії кожні три роки онов­люється половина складу верхніх палат. На думку теоретиків зарубіжного парламентаризму, такий порядок має на меті за­безпечити спадковість у роботі представницького органу.

Принцип часткового переобрання членів верхніх палат створює їм певні організаційно-функціональні переваги перед нижніми палатами в процесі парламентської діяльності. Ці пе­реваги можуть мати суттєве значення, наприклад, коли верхня палата відхиляє законопроект, прийнятий нижньою палатою

308

незадовго до закінчення терміну її повноважень. Природно, що немає ніяких гарантій вчасного узгодження цього законо­проекту палатами. Ще більш проблематичним є повторне прийняття законопроекту новим складом нижньої палати. В умовах часткового переобрання верхня палата набуває якості постійного елементу парламентської побудови.

У ряді країн, де верхні палати повністю або частково фор­муються на основі виборчих процедур, встановлені однакові терміни повноважень обох палат. У Бельгії, Іспанії, Нідерлан­дах, Польщі, Румунії, Хорватії, Швейцарії і Югославії - це чо­тири роки, в Італії та Ірландії - п'ять років.

Таким чином, наведене вище свідчить, що палати бікаме-ральних парламентів можуть бути наділені різним обсягом компетенції, але це має на меті посилення ефективності робо­ти парламенту. Кожна з наведених вище моделей виправдовує себе в тій країні, де вона застосовується. Тому абсолютизувати розглянуті риси парламентської побудови не слід. Значення їх треба пов'язувати з більш загальними факторами, що супрово­джують державно-правовий розвиток тієї чи іншої країни. Зрештою, форми парламентської організації та діяльності завжди наповнюються певним суспільно-політичним змістом.

Стосовно компетенції палат, через призму побудови дво­палатного парламенту, можна висунути таку правову новелу. Законодавча ініціатива може бути спрямована до верхньої чи нижньої палати. Щодо прийняття законів палати мають теж рівні права, але прийняте рішення повинно бути ухвалене 1/3 голосів іншої палати. Президент не може призначити Гене­рального прокурора, голову Національного банку, міністра внутрішніх справ та міністра оборони без згоди нижньої пала­ти. Ратифікація міжнародних договорів - виключна компе­тенція нижньої палати. Всупереч існуючій практиці, на нашу думку, пріоритет щодо фінансових питань слід надати верхній палаті, яка виражає інтереси регіонів та певних професійних і бізнесових кіл. Найбільш важливі рішення приймаються 3/4

309

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

голосів від усього складу Верховної Ради. Такими питаннями є: внесення змін до Конституції України, призначення всеук­раїнського референдуму, оголошення за поданням Президента стану війни і укладання миру, ухвалення застосування Зброй­них Сил, усунення Президента з посади в порядку імпічменту, призначення третини складу Конституційного Суду України. Якщо нижня палата перестає функціонувати, можливе тимча­сове делегування її повноважень верхній палаті, і навпаки.

Розглядаючи четверте питання, особливу увагу слід звер­нути на зміст депутатського мандата, який складається з депу­татського 1) імунітету та 2) індемнітету.

1. Треба зазначити, що депутатський імунітет - це право парламентаря користуватися захистом з боку представниць­кого органу від арешту і деяких інших процесуальних дій, пов'язаних з обмеженням особистих прав і свобод, а також від судового переслідування на підставі порушення кримінальної справи та відповідного звинувачення. Зміст і обсяг депутатсь­кого імунітету в різних країнах неоднаковий, але ніде він не має абсолютного характеру.

В деяких країнах депутати користуються імунітетом лише під час парламентських сесій. У Бельгії і Люксембурзі розгляд кримінальної справи депутата може бути припинений на період сесії за вимогою палати, а сам депутат тимчасово звільнений. В Японії депутат, заарештований у канікулярний період, повинен бути безумовно звільнений за рішенням пала­ти. У Франції депутат, переслідуваний за вчинення злочину у період між сесіями, може бути заарештований лише з санкції бюро палати.

В багатьох країнах депутат позбавляється імунітету у ви­падку затримання його на місці злочину. Арешт депутата в та­кому випадку здійснюється без санкції парламенту. У Фінляндії арешт депутата і порушення проти нього криміна­льної справи без санкції парламенту можливі у випадку, коли його дії кваліфікують як злочин, за вчинення якого передбаче-

310

но позбавлення волі на строк не менше, ніж шість місяців. У Швеції дозволу парламенту на арешт і переслідування депута­та не потрібно, якщо відповідна міра покарання визначена у два роки, а в Македонії, Словенії, Хорватії та Югославії - п'ять років позбавлення волі. Проте і в таких випадках парла­менти можуть до винесення судом вироку вимагати звільнен­ня депутатів, посилаючись на наявність у них імунітету.

Статус депутата в англомовних країнах мало чим відрізняється від юридичного становища звичайних громадян. У Великобританії депутат не може бути позбавлений волі без санкції палати громад у зв'язку з цивільним процесом у суді (відомо, що в деяких країнах закон припускає позбавлення волі банкрутів та боржників) у період сесії і сорока днів до її початку та після її закінчення. Однак він не користується імунітетом проти арешту у зв'язку з порушенням і розсліду­ванням кримінальної справи. Зокрема, для арешту парламен­таря тут достатньо формальної згоди голови палати. Ана­логічні або близькі за змістом положення містяться в праві інших країн, що сприйняли засади британської консти­туційної системи.

У США депутатський імунітет зафіксовано в розділі шос­тому СТ.1 Конституції. Тут, зокрема, записано, що "сенатори і представники... в усіх випадках, крім зради, тяжкого криміна­льного злочину і порушення миру, не можуть бути заарешто­вані під час присутності на сесії відповідної палати, а також на шляху до палати і під час повернення з неї".

2. Щодо індемнітету, то цей термін має два значення.

2.1. Перше значення - ^відповідальність за висловлення й інші дії при реалізації свого мандата: у палаті, у комітеті (комісії), в інших випадках, коли висловлення носить публічний характер, а також за зміст внесених проектів за­конів і інших рішень, за голосування, питання і запити, ви­правлення і т. п. Приведемо кілька прикладів нормативного встановлення індемнітету.

311

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Іспанська конституція в ч. 1 ст. 71 передбачає більш широ­кий обсяг індемнітету: "Депутати і сенатори будуть користува­тися недоторканістю за думки, висловлені при здійсненні своїх функцій" (тобто не тільки в стінах палати), а Регламент Сенату 1982 року йде ще далі: "Сенатори будуть користувати­ся, навіть після припинення свого мандата, недоторканністю за думки, висловлені в парламентських документах, і за голо­сування при здійсненні своєї функції". Тобто захист іспансь­ких сенаторів у цьому плані носить абсолютний і довічний ха­рактер.

Основний закон ФРН формулює принцип індемнітету не настільки беззастережно. Згідно з ч. і його ст.46 "депутат ні в який час не може переслідуватися ні в судовому, ні в дис­циплінарному порядку чи навіть притягатися до відповідаль­ності поза Бундестагом за своє голосування чи за висловлен­ня, зроблене в Бундестазі чи в одному з його комітетів. Це не відноситься до наклепницьких образ".

Варто згадати ще одну гарантію для парламентарів, перед­бачену конституційним правом ряду країн, що близька як до індемнітету, так і до імунітету. Мова йде про право відмовля­тися від надання показань у якості свідка. Наприклад, ст.79 Конституції Словацької Республіки говорить: "Депутат може відмовитися свідчити в справах, про які довідався при здійсненні своєї функції, навіть і тоді, коли вже перестав бути депутатом". Ще більш широко сформульована дана гарантія в Основному законі Німеччини, згідно з ст.47 якого "депутати мають право не давати показань щодо осіб, що довірили їм як депутатам які-небудь факти або яким вони в цій якості довіри­ли факти, а також про самі такі факти. У межах такого права при відмові від дачі показань виїмка документів не допус­кається".

"Соціалістичне" державне право звичайно не передбачає такої гарантії для депутатів, як індемнітет. У Китаї Закон про організацію Всекитайських зборів народних представників пе-

редбачив її тільки для тих депутатів, що входять до складу Постійного комітету ВЗНП.

У палаті громад Великобританії й у деяких інших парла­ментах існує поняття "злочин проти парламенту", що най­частіше виявляється в нешанобливому ставленні, неповажно­му відношенні до колеги по палаті чи до всієї палати. Скарга на таку поведінку розглядається спочатку в комітеті з привілеїв Палати громад, а потім передається на пленарне засідання Палати, котра у випадку доведеності діяння прий­має рішення щодо міри покарання винного. Такою мірою мо­жуть бути попередження, догана, тимчасове відсторонення від участі в роботі Палати, ув'язнення, виключення зі складу Па­лати. У США й Італії палати формулюють тільки звинувачен­ня у злочині проти парламенту; а потім справа передається до звичайного суду.