Державне право зарубіжних країн (стр. 17 )

Конституція • містить характерний для президентських поліархій припис, що "виконавча влада належить Президенту" (ст.7, 99), який "з метою організації здійснення виконавчих повноважень... утворює Кабінет Міністрів Азербайджанської Республіки", що є "вищим органом виконавчої влади Прези­дента Азербайджанської Республіки" (ст.114). Уряд підпоряд­кований і підзвітний Президентові, котрий, в свою чергу, виз­начає порядок його діяльності і, незважаючи на те, що на чолі Кабінету Міністрів перебуває Прем'єр-міністр, фактичним керівником уряду є Президент. Він в "необхідних випадках" головує на засіданнях уряду, приймає рішення про його відставку, утворює центральні і місцеві органи виконавчої влади у межах відповідних бюджетних видатків, скасовує акти Кабінету Міністрів, а також акти уряду автономії (Нахічевані) тощо. Серед інших повноважень Президента можна зазначити його право затверджувати державні програми, воєнну доктри­ну, призначати і звільняти вищий командний склад збройних сил, давати згоду на використання збройних сил для "вико­нання завдань, не пов'язаних з їх призначенням".

Президент Азербайджану може бути достроково усунутий з посади у разі вчинення тяжкого злочину. Відповідне питан­ня ініціюється Конституційним Судом на основі висновку Верховного Суду і розглядається Міллі Меджлісом. Постано­ва парламенту про усунення Президента має бути прийнята голосами s депутатів та протягом тижня схвалена Консти-

1 Тут і далі посилання даються на Конституцію Азербайджанської рес­публіки від 12 листопада 1995 р. Див.: Конституции государств Европы: В ЗТ.-Т.1.-С.131-170.

158

_______________________ ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

туційним Судом, без чого вона не набуває чинності. Взагалі імовірність дострокового усунення з посади Президента Азер­байджану незначна, оскільки постанова про усунення Прези­дента має бути прийнята (висококваліфікованою більшістю -75%) і схвалена протягом двох місяців від дня ініціювання Конституційним Судом парламентського розгляду відповідного питання.

З іншого боку ці президентські елементи форми правління Азербайджану "послаблені" деякими парламентськими проти­вагами. Серед них наявність окремого органу виконавчої вла­ди - Кабінету Міністрів на чолі з Прем'єр-міністром, кандида­туру котрого Президент може призначити на цю посаду або ж звільнити з неї тільки за згодою парламенту - Міллі Меджлісу. При призначенні глави уряду Президент вносить відповідну пропозицію не пізніше місяця з дня початку своїх обов'язків або не пізніше двотижневого терміну з дня відстав­ки Кабінету Міністрів. Парламент повинен протягом тижня висловити своє ставлення до представленої кандидатури. Як­що цей порядок Міллі Меджлісом буде порушений або три ра­зи він не затвердить запропоновану Президентом кандидату­ру, то останній може призначити Прем'єр-міністра без згоди парламенту (ст.118). Крім цього в ст.95 Конституції зазначено, що Міллі Меджліс "вирішує питання про довіру Кабінету Міністрів Азербайджанської Республіки". Наявність зазначе­них вище формальних парламентських елементів (участь пар­ламенту у формуванні уряду, подвійна відповідальність перед президентом та перед Міллі Меджлісом. - С. Б.) дало підстави деяким дослідникам визначити форму правління азербайд­жанської держави як "змішану республіку"1. Але зазначений вище порядок призначення Прем'єр-міністра, а також проце-

1 Державний лад країн світу.—С12. Цієї точки зори дотри­мувались раніше і ми: Див.: Президентсько-парламентська рес­публіка як різновид змішаної форми республіканського правління // Вісник Запорізького юридичного інституту.—2001.—№2.—С.41.

159

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

дура та наслідки "недовіри" уряду з боку парламенту, що ніяк не деталізовано Конституцією, свідчать про вирішальний вплив президентської влади на урядову, як це прийнято в пре­зидентських поліархіях.

Таким чином, аналізуючи форми правління групи держав, котрі відносяться до президентських поліархій, ми можемо констатувати, що більшість з них, незважаючи на наявність ав­торитетного "вашингтонського" прототипу, відрізняються своєю специфікою. Ця специфіка показана нами на прикладі закріплених в конституційних нормах теоретико-юридичних моделях форм правління, котрі характеризуються 1) елемен­тами "посиленого президенціалізму" та 2) елементами "парла­ментаризму". Але роль цієї класифікації не слід переоцінюва­ти, оскільки "юридична" модель президентської форми дер­жавного правління на практиці може набувати таких проявів, які суттєво віддалені від свого юридичного прототипу.

4.4. Змішана поліархія в зарубіжних країнах

Однією з сучасних форм поліархічного правління в за­рубіжних країнах є змішана поліархія. Типовою ознакою цієї форми державного правління є те, що у своєму змісті вона поєднує риси президентської і парламентарної поліархій. Змішана поліархія на конституційному рівні закріплена у значній частині європейських країн, у тому числі і в Україні, що зумовлює потребу в більш глибокому ознайомленні з ос­новними теоретичними та політико-практичними проблема­ми, що можливо на семінарському занятті.

D

II. ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОСТІЙНОЇ РОБОТИ

Завдання 1. Використовуючи літературу з теорії держави і права, та конституційного права України та зарубіжних країн, виписати дефініції форм державного правління, які належать тим чи іншим авторам. Порівняйте їх, зробіть висновки.

160

Завдання 2. Використовуючи матеріал з теорії держави і права, а також той, що викладений вище, класифікуйте форми державного правління зарубіжних держав та відобразіть ре­зультати вашої роботи у вигляді двох схем. Порівняйте їх, зро­бить висновки.

Завдання 3. Використовуючи тексти (витяги ) з консти­туцій Латвії, США, Франції, Японії, визначте зміст форми правління цих держав.

Завдання 4. Проаналізуйте на основі Конституції Хор­ватії 1990 р. та "Постанови Палати представників Хорватсько­го Державного сабору "Про проголошення Змін Конституції Республіки Хорватія" від 9 листопада 2000 p., зміни, які відбу­лися у змісті форми державного правління Хорватія на­прикінці XX ст.

Завдання 5. Використовуючи досвід організації влади в за­рубіжних країнах, підготуйте пропозиції щодо вдосконалення змісту форм правління української держави у вигляді "мініпроек-ту" Закону України "Про внесення змін у Конституцію України"

Завдання 6. Продовжити поповнення словника новими по­няттями та термінами державного права зарубіжних країн, на­приклад:

•  Державне правління - це

•  Форма державного правління - це...

•  Монархія - це...

•  Абсолютна монархія - це...

•  Дуалістична монархія - це...

•  Республіка - це...

•  Поліархія - це...

•  Президентська поліархія - це...

•  Парламентарна поліархія - це...

•  Змішана поліархія - це...

•  Імпічмент - це...

•  Контрасигнування - це...

•  Інтерпеляція - це..

161

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Й НІ. СЕМІНАРСЬКЕ ЗАНЯТТЯ

Тема: Змішана форма поліархічного правління в зарубіжних країнах

ПЛАН

1.  Поняття змішаної форми поліархічного правління

2.  Президентсько-парламентарні поліархії в зарубіжних
країнах

3.  Напівпрезидентсько-напівпарламентарні поліархії в
зарубіжних країнах

4.  Напівпарламентарно-напівпрезидентські поліархії в
зарубіжних країнах

5.  Парламентарно-президентські поліархії в зарубіжних
країнах

6.  Форма державного правління України та зарубіжних
країн: порівняльний аналіз.

Методичні рекомендації до семінарського заняття

Семінарське заняття присвячено одній із проблем програм­ної теми № 4.2 "Форми державного правління в зарубіжних країнах", а саме, змішаній формі поліархічного правління, тоб­то такій формі правління, яка 1996 р. була конституціоналізова-на і в Україні. На семінарському занятті доцільно глибше вив­чити досвід організації влади зарубіжних країн, де встановле­ний такий вид поліархічного правління. Підготовку до семінарського заняття необхідно розпочати із ознайомлення з планом семінару та з рекомендованою до нього літературою. З кожного питання плану слід готувати доповідь (виступ) на 8-10 хв. та необхідні матеріали для їх обговорення.

Розкриваючи перше питання, слід звернути увагу на такі теоретичні проблеми як ознаки змішаної форми поліархічного правління та її дефініція.

162

Змішана поліархія один з самих молодих видів форм дер­жавного правління. Перші спроби її створення і, відповідно, конституціоналізації, були здійсненні ще в 1919 р. Німеччи­ною та Фінляндією, але цілісну ЇЇ модель - прототип змішаної поліархії дала світові Франція часів "П'ятої республіки"

(1958 р.).

Цей вид форми державного правління, як і обидва "старі" класичні: парламентський та президентський безумовно теж є поліархічним, оскільки насамперед базується на деконцентро-ваній системі влади, обумовленій відповідним типом "роз­поділу влад". Останній ми б визначили як "помірний, частко­вий", оскільки він об'єднує у собі риси, характерні для "жорст­кого" (президентського) і "м'якого" (парламентського) типів розподілу влад та обумовленої ними відповідної системи стри­мувань і противаг. Структурно-інституціональна система змішаної поліархії, на відміну від її класичних попередниць, є триархічною, оскільки правління у державі - це результат взаємодії трьох державних інституцій: глави держави, уряду і парламенту, котрі в "ідеалі" мають бути рівновіддалені та відносно автономні один від одного.

За французьким прототипом законодавчу владу представ­ляє парламент, виконавчу - уряд; президент, юридично виве­дений за межі виконавчої влади, є главою держави, котрому відведено місце арбітра у відносинах всіх інших публічних інститутів. "Президент Республіки, - закріплено в СТ.5 Кон­ституції Франції 1958 p., - пильнує за дотриманням Консти­туції. Він забезпечує своїм арбітражем нормальне функціону­вання державних органів, а також спадковість держави"1.

Концепція президента-арбітра сприйнята в більшості інших країн зі змішаною формою поліархічного правління. В їх основних законах запозичений зміст формулювань Консти-

1 Тут і далі посилання даються на Конституцію Французької Республіки від 4 жовтня 1958 р. з наступними змінами. Див.: Конституции государств Европы: В З Т.-Т. З.-С.411-430.

163

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

туції Франції 1958 р., хоча сам термін "арбітраж" та похідні від нього зазвичай не вживаються. Згідно положень президент за­безпечує нормальне функціонування демократичних інсти­тутів (Португалія), функціонування органів державної влади і виступає посередником між державними "владами", а також між державою і суспільством (Румунія). В усіх цих випадках, як і у Франції, президент не наділений повноваженнями, котрі за характером є реально "арбітражними". Певний виняток ста­новить право президента призначати референдум, яке у Порту­галії реалізується на пропозицію парламенту або уряду, в Хор­ватії - на пропозицію уряду, а в Румунії - після консультацій з парламентом'. Формулювання, близькі за своїм змістом до пре­зидентського арбітражу, знайшли місце і в основних законах, прийнятих у деяких пострадянських країнах з відповідною формою державного правління - Білорусі, Киргизстані, Росії. Хоча "президентський арбітраж" претендує на власну озна­ку змішаної форми поліархічного правління і деяким дослідни­ками таким вважається2, на нашу думку, він такого "статусу" не набув, оскільки не є притаманним тільки для цього виду фор­ми державного правління. По суті, положення про "арбітраж глави держави" (справді в різних формулюваннях) використо­вується в конституціях держав з різними формами правління: парламентськими - Греція, Молдова, Угорщина, Туреччина; президентськими - Азербайджан, Грузія, Еритрея, Єгипет, Ко­лумбія, Таджикистан і Туркменистан; деякими африканськи­ми суперпрезидентськими і навіть т. зв. "монархічними" держа­вами3. Відносно останніх можна навести приклад Іспанії, де ко­роль - це "арбітр і гарант узгодженості повсякденної діяльності державних органів"(ст. 56 Конституції) 4.

1 Форма держави в конституційному праві // Вісник Кон­
ституційного суду України,— 2003.— № 3.—С.69.

2 Там само.-С. бв.

3 Там само.—С.69.

А Конституція Іспанії від 27 грудня 1978 р. Див.: Конституции государств Европы: В З Т.-Т.2.-С.62.

164

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Поряд з положенням про президентський арбітраж у ст.5 Конституції Франції 1958 р. також уперше йшлося про функції президента як гаранта у певних сферах державної діяльності. Схожі за змістом з французькою конституцією формулювання про главу держави як "гаранта національної незалежності, територіальної цілісності, виконання міжнарод­них договорів та угод" у подальшому були використані в значній частині держав зі змішаною формою правління; таке конституційне формулювання запозичене і в деяких постра­дянських президентських поліархіях.

Конституційні положення про главу держави як арбітра або гаранта мають різні призначення і наслідки в реалізації і пов'язані з реальним статусом глави держави за умов конкрет­ної "внутрішньої" форми держави. В державах з міцними де­мократичними традиціями прийнятною є концепція глави держави як арбітра-судді, в державах з тоталітарними тра­диціями - положення про президента "арбітра" або "гаранта" є своєрідною підставою для активного втручання президента в державно-політичне життя1. Про це свідчить досвід усіх пре­зидентських та змішаних поліархій СНД: Азербайджану, Білорусі, Грузії, Вірменії, Росії, Румунії, Казахстану, Киргиз­стану, України, Узбекистану, Таджикистану, Туркменистану. Таким чином, хоча зазначені вище конституційні поло­ження породжені французьким прототипом змішаної поліархії, вони, вийшовши за межі цього виду та поширив­шись на інші форми державного правління, не стали її влас­ною ознакою. Серед суто власних ознак змішаної поліархії, які сформувалися на рубежі ХХ-ХХІ ст. і у сукупності характери­зують сучасну змішану форму поліархічного правління, є на­самперед ті, що знаходяться у площині формування президен-тури і уряду та форм політичної відповідальності останнього. При формуванні президентури використовується харак­терна тільки для змішаної форми поліархічного правління

1 Державний лад країн світу.—С.255.

165

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

процедура. Це знаходить свій вираз у тому, що президент оби­рається позапарламентським шляхом, як у президентській поліархії, але на відміну від останньої, де використовуються непрямі (США) або специфічні (референдум в Єгипті чи Сирії) вибори глави держави, президент у змішаній поліархії обирається виключно прямим всенародним шляхом.

Наступні, властиві змішаній поліархії ознаки, за своєю природою, є дуалістичними. Це знаходить свій вираз, по пер­ше, у тому, що "Глава держави розділяє виконавчу владу з прем'єр-міністром таким чином, що це призводить до структу­ри двоїстої влади"1 або до створення т. зв. "двоголової, ду­алістичної" виконавчої влади. Термін "дуалізм" відносно вико­навчої влади сформулювали французькі автори для пояснен­ня відповідних конституційних положень. Він означає "роз­поділ" виконавчої влади між президентом і урядом, її "розд­воєність", "децентралізацію" тощо2.

Звернемо увагу на те, що за своїм характером ця ознака є не суто юридичною, а політико-правовою, оскільки в той час, коли конституції змішаних поліархій містять змістовні визна­чення уряду як носія виконавчої влади, в більшості з них відсутні приписи про належність виконавчої влади президен­тові, здійснення її президентом. Але така його роль закріплена в різних положеннях, наприклад, про те, що президент визна­чає структуру уряду, утворює, реорганізовує та ліквідує, як правило за поданням глави уряду, міністерства та інші цент­ральні органи виконавчої влади, скасовує урядові акти, прий­має безпосередню участь в роботі уряду. Слід відзначити, що і у такий спосіб юридично закріплені пропорції "розподілу" виконавчої влади між президентом і урядом та роль останньо­го в здійснені виконавчої влади.

Див.: Сарторі Дж. Порівняльна конституційна інженерія—С125. 2 Див.: Форма держави в конституційному праві // Вісник Конституційного суду України,— 2003,— № 3.—С.66.

166

У певній групі країн, серед них перш за все посттоталітар-них, уряд, як правило, є органом, який організаційно залежить від президента і функціонально пов'язаний з ним, а прем'єр-міністр - лише формальний глава уряду. У здійсненні впливу на уряд президент спирається, зазвичай, ще й на апарат - адміністрацію, який складається з його найближчих співробітників. Цей апарат, забезпечуючи інформацією главу держави, бере активну участь, хоча і непрямо (шляхом пропо­зицій і зауважень), в підготовці і прийнятті важливих політич­них рішень. В деяких державах (Білорусь, Росія, Україна, Франція) адміністрація президента фактично дублює офіційний уряд. Це явище особливо серйозне, бо, як правило, статус апарату не регулюється безпосередньо конституцією або законами, а лише відповідними актами президента, перед яким адміністрація є політично відповідальною.

В інших країнах значення уряду як складової державного механізму порівняно вагоміше, він є самодостатнім органом виконавчої влади. Про це свідчать визначені в конституціях компетенційні зв'язки між парламентом, урядом і президен­том. Більш значущим є і статус прем'єр-міністра, який висту­пає реальним главою уряду.

По-друге, дуалізм у системі влади змішаної поліархії про­являється у тому, що уряд формується при участі президента і парламенту (нижньої палати). В абсолютній більшості країн з такою формою правління президент пропонує кандидатуру глави уряду для затвердження парламенту і, після отримання його згоди (елемент парламентаризму), призначає весь склад уряду (елемент президенціалізму). Однак такий порядок не характерний, для деяких "старих" змішаних поліархій, напри­клад, Франції, де глава уряду, який призначається президен­том, не вимагає формально-юридичної згоди парламенту, хоча фактично призначати прем'єр-міністра, що не має підтримки вищого законодавчого органу, він не може.