Державне право зарубіжних країн (стр. 31 )

Тема: Бікамеральні (двопалатні) парламенти та консти­туційно-правовий статус депутатів

ПЛАН

1.  Бікамеральні парламенти: обумовленість їх форму­
вання у сучасних умовах, назви палат.

2.  Способи формування верхніх палат.

З Компетенція бікамерального парламенту. 4. Конституційно-правовий статус депутатів.

Методичні рекомендації до семінарського

заняття

Семінарське заняття присвячене двопалатному (бікаме-ральному) парламенту. Нагальна потреба у вивченні цієї теми обумовлена існуванням низки проблем теоретичного і прак­тичного характеру, пов'язаних, зокрема, із необхідністю нетра­диційного для України, але досить популярного в зарубіжних країнах інституту двопалатного парламенту.

Метою заняття є поглиблення, конкретизація і системати­зація отриманих знань з цієї проблеми. Для ефективної підго­товки до семінарського заняття необхідно виконати завдання, які виносяться на самостійну роботу.

При розкритті першого питання слід звернути увагу на те, що двопалатність (бікамералізм) тривалий час була типовою рисою парламентаризму. Історично створення або збереження верхніх палат відображало компроміси, досягнуті між буржу­азією і феодальним класом у їх боротьбі за політичну владу. Верхні палати сприймалися, і певною мірою сприймаються нині, як консервативний за своєю політичною природою еле­мент парламентаризму.

Однопалатні парламенти в Західній Європі (до другої світової війни в умовах демократичного правління) існували

294

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

лише в Люксембурзі й Фінляндії. У повоєнні роки домінувала тенденція формування однопалатних парламентів. Але в наші дні вона почала втрачати свою силу: Польща, Румунія, Сло­венія, Чехія і Хорватія, а з країн СНД - Білорусь, Казахстан, Киргизстан, Росія встановили двопалатну форму побудови парламенту. З перерахованих тільки Росія є федеративною державою, де двопалатна побудова парламентів вважається обов'язковою і пояснюється необхідністю представництва на загальнонаціональному рівні інтересів суб'єктів федерації та

їх населення.

В унітарних державах існування верхніх палат передусім пояснюється потребами оптимізації парламентської ор­ганізації шляхом забезпечення врівноваженого підходу у пар­ламентській роботі. Це досягається діяльністю верхніх палат, які мають стримувати нижні, забезпечувати зважений законо­давчий процес, унеможливлювати прийняття непродуманих та поквапливих рішень і зберігати рівновагу в державному ме­ханізмі.

Палати бікамеральних парламентів, як і самі представ­ницькі органи, мають різні назви. Відносно цих назв існують певні інтернаціональні традиції, які роблять таку різницю відносною. Так, однією з найпоширеніших назв нижньої пала­ти парламенту є "палата представників". Таку назву встано­вили конституції Австралії, Бельгії, Ірландії, Румунії, Уруг­ваю, Філіппін, США, Японії та деяких інших країн. Широко вживаною назвою нижньої палати є "палата депутатів". Вона характерна для парламентів більшості президентських рес­публік Латинської Америки, зокрема Бразилії, Мексики та Чилі. Так називається і нижня палата італійського парламен­ту, а в Іспанії вона дещо трансформована в "конгрес депу­татів". Конституції фіксують й інші назви нижніх палат: "національні збори" (Франція), "палата громад" (Великобри­танія, Канада), "сейм" (Польща) тощо.

"Сенат"є майже універсальною назвою для верхніх палат, її мають верхні палати парламенту США і всіх президентсь-

295

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

ких республік Латинської Америки. В Європі таку назву одер­жали верхні палати парламентів Білорусі, Бельгії, Ірландії, Іспанії, Італії, Польщі, Румунії, Чехії і Франції. До речі, у пре­зидентському проекті Конституції України від 24 лютого 1996 року теж була запропонована ця назва щодо верхньої палати. Серед інших країн можна назвати Австралію, Казахстан, Кана­ду, Філіппіни та багато інших. Сама ж назва верхньої палати парламенту "сенат" була вперше прийнята конституцією СІЛА 1787 р. і запозичена з політичної історії Стародавнього Риму. Характерно, що після прийняття американської консти­туції місцевість у столиці країни, де розташована будівля кон­гресу, стала називатися "Капітолієм". Таку саму назву мала височина в Римі за часів рабовласницької держави, де знахо­дився римський сенат.

В окремих федеративних державах назви палат не лише відображають таку форму державного устрою, а й несуть на собі відбиток різного характеру представництва в палатах. Так, в Австрії нижня палата називається національною радою, а верхня - федеральною радою. В Швейцарії, відповідно, -союзна рада і рада кантонів, в Індії - народна палата і палата штатів, в Югославії - віче громадян і віче республік. Назва па­лат парламенту ФРН - бундестаг і бундесрат - засвідчує ли­ше федеративний устрій держави.

Є приклади, коли в назвах палат лише умовно позна­чається їх формальне становище в рамках самого представ­ницького органу. Так, у Нідерландах верхня палата парламен­ту називається першою палатою, а нижня - другою.

Стосовно назви можливо майбутнього українського пар­ламенту і його палат, то, на нашу думку, назвою всього парла­менту має залишатись стара назва, тобто Верховна Рада. Це вказує, з одного боку, на те, що даний орган влади є головним - верховним у законотворчому процесі, а з іншого - на істо­ричні коріння терміну "Рада", який використовується в Ук­раїні ще з козацьких часів. Відносно палат, на нашу думку, теж

296

слід дотримуватись історичного принципу і відхилити назву, яка вже була запропонована у президентському проекті від 24 лютого 1996 p., а саме "Сенат", який більш підходить для ро­манської групи країн, ніж для слов'янських. Тому доцільним було б при визначенні назв палат бікамерального українсько­го парламенту спиратися на два критерії: історичний і пред­ставництво інтересів тих чи інших соціальних груп. Тоді, на­приклад, можуть бути використані для нижньої палати назви "Національна Рада", "Рада народних депутатів", для верхньої - "Рада представників".

При підготовці другого питання слід звернути увагу на те, що суттєве значення в характеристиці побудови двопалатних парламентів має порядок їх формування. Нижні палати двопа­латних парламентів, як і однопалатні в цілому, практично скрізь формуються на основі прямих виборів. При цьому в за­конодавстві зазвичай фіксується норма представництва, тобто визначається середня кількість виборців, від якої в палату (парламент) обирається один депутат. Такий порядок форму­вання нижніх палат забезпечує представницький характер парламенту в цілому.

Порядок формування верхніх палат має суттєві відмінності і відрізняється від прийнятого для нижніх. Можна виділити декілька основних способів формування верхніх палат:

/, Формування верхніх палат із застосуванням прямих ви­борів, їх нерідко проводять не тільки на основі виборчого пра­ва з більш високим віковим цензом, а й з використанням інших виборчих систем. Зокрема, так формують іспанський, польський, румунський і чеський сенати, а також палату рад­ників парламенту Японії.

Прямі вибори до верхніх палат парламентів деяких феде­ративних держав мають свої особливості. Представництво в таких палатах насамперед враховує наявність суб'єктів феде­рації. Від кожного суб'єкта обирається рівна кількість депу­татів. Так, сенат конгресу США обирається безпосередньо ви-

297

.

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

борчим корпусом за принципом "по два сенатори від кожного штату". На таких же засадах відбуваються вибори верхніх па­лат парламентів Венесуели, Мексики і Бразилії. У Швейцарії до ради кантонів обирають по два представники від кожного суб'єкта федерації. Для цього у 22 кантонах проводять прямі вибори, в одному відповідна процедура відбувається в рамках кантонального представницького органу кантону.

У верхній палаті парламенту Австралії представництво за­безпечують 12 сенаторів від кожного штату і два сенатори від кожної з так званих територій, що не мають статусу штату. В колишній Югославії до складу верхньої палати входять 40 де­путатів, обраних у рівній кількості від республік - суб'єктів цієї федерації (Сербії і Чорногорії). За аналогічними або близькими до них принципами формується повністю або част­ково склад верхніх палат парламентів таких федеративних держав, як Малайзія та Нігерія.

Розглянута практика формування верхніх палат призво­дить до фактичного порушення принципу рівного представ­ництва у масштабах усієї країни, тому що суб'єкти федерацій мають різну чисельність населення і, отже, різняться кількісним складом виборчого корпусу.

Існують країни, де принцип рівного представництва суб'єктів федерацій у верхніх палатах парламентів трансфор­мувався у рівне представництво від адміністративно-тери­торіальних одиниць. Так, у Хорватії до палати округів обира­ють по три представники від кожної відповідної одиниці.

2. Формування верхніх палат шляхом непрямих, багатос­тупеневих виборів. Прикладом може бути сенат парламенту Франції, який за конституцією забезпечує представництво "територіальних колективів" республіки, а також французів, що проживають за межами країни.

Сенаторів обирають спеціальні колегії, що утворюються в департаментах - одиницях адміністративно-територіального поділу. До складу кожної такої колегії входять депутати

національних зборів (нижньої палати) від департаменту, гене­ральні радники (члени представницького органу самовряду­вання) і делегати від муніципальних органів комун - найниж­чої ланки адміністративно-територіального поділу. Враховую­чи те, що депутати національних зборів і генеральні радники департаментів самі обрані населенням, а делегатів від комун обирають муніципалітети, тобто обрані населенням відповідних територій представницькі органи самоврядуван­ня, вибори до сенату французького парламенту слід визнати дво - і триступеневими.

Верхня (перша) палата у Нідерландах формується на ос­нові двоступеневих виборів. її члени обираються провінційни­ми штатами, які є представницькими органами самоврядуван­ня. З використанням процедури непрямих виборів заміщу­ються всі або частина місць у верхніх палатах парламентів де­яких інших країн.

Непрямі вибори у верхню палату парламенту Австрії ма­ють теж свої особливості. Законодавчі органи (ландтаги) зе­мель обирають своїх представників до федеральної ради. Кількість цих представників залежить від чисельності насе­лення суб'єктів федерації і може бути від трьох до дванадцяти. При цьому члени федеральної ради обираються на терміни власних повноважень ландтагів. Враховуючи, що ці строки різняться, депутати верхньої палати федерального парламенту перебувають не в рівному становищі.

Порядок формування верхньої палати парламенту Сло­венії - національної ради відрізняється своєрідністю. її члени також займають свої місця у представницькому органі за ре­зультатами непрямих виборів. Однак найважливішим є те, що представництво в цій палаті має, по суті, корпоративний ха­рактер: з 40 радників по чотири обираються від підприємців, від осіб, зайнятих за наймом, від фермерів, представників так званого малого бізнесу і "вільних" професій, шість - від різно­го роду громадських об'єднань і установ, що займаються не-

298

С. К.Бостан, С. М. Тимченко

прибутковою діяльністю, і 22 - від територій. Усі радники обираються на п'ять років, хоча порядок їх виборів не однако­вий. Подібне представництво іноді називають реальним. Воно відомо історії парламентаризму. Проте на сьогодні така прак­тика майже унікальна. Тому не дивно, що конституційні по­вноваження верхньої палати парламенту Словенії мають об­межений характер.

Своєрідним є досвід Норвегії. Представницький орган формується як єдина колегія на основі загальних виборів. Але після його обрання самі депутати вирішують шляхом голосу­вання, хто з них буде засідати у верхній палаті, а хто - в нижній. У норвезькому Стортингу двопалатність утворюється в результаті розподілу обраних депутатів на Лагтинг (1/4 час­тина) і Одельстинг (3/4 від загального складу парламенту).

3. Формування верхньої палати на невиборній основі, шля­
хом призначення. Саме так заміщуються місця в бундесраті
ФРН: його члени призначаються урядами земель зі свого
власного складу. Кількість членів бундесрату від кожної землі
залежить від кількості її населення і встановлена в межах від
трьох до шести. Під час голосування в бундесраті всі голоси
від окремої землі подаються як один голос.

У Канаді сенаторів призначає генерал-губернатор за ре­комендацією прем'єр-міністра. Сенатори можуть займати своє місце до досягнення ними 75-річного віку. В основу фор­мування сенату покладений принцип нерівного представ­ництва від різних провінцій. Зокрема, по 24 місця в палаті ма­ють такі провінції, як Онтаріо і Квебек. Від інших провінцій може бути призначено десять, шість або чотири сенатори. Та­кий розподіл місць у палаті враховує кількість населення різних провінцій, рівень їх економічного розвитку та ряд інших факторів.

4. Формування верхніх палат на змішаній основі. В цьому
випадку в різних співвідношеннях поєднуються вибори, при­
значення, а іноді заміщення депутатських місць за посадою або

300

________________________ ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

навіть за власним правом. Наприклад, у Росії, використову­ються непрямі вибори і призначення. Згідно зі ст. 95 Консти­туції Росії в Раду Федерації, що виступає як специфічне пред­ставництво членів Федерації, входять по два представники від кожного суб'єкта Федерації: по одному від представницького (законодавчого) і виконавчого органів державної влади.

Посадовий принцип формування Ради Федерації в Росії має свої плюси і мінуси. Головна перевага полягає в тому, що у верхній палаті парламенту присутні посадові особи суб'єкта Федерації, які керують ним і краще інших знають ситуацію в даному суб'єкті, його проблеми. Присутність таких осіб з усіх суб'єктів Федерації дозволяє дати найбільш зважену оцінку кожного законопроекту, співвіднести його з інтересами всіх суб'єктів Федерації і кожного окремо. Засідання ради Феде­рації являють собою чудову школу досвіду для всіх її суб'єктів, особисті контакти дозволяють знаходити ком­проміси, усувати протиріччя, що виникають між суб'єктами

Федерації.

Разом з тим, при такому персональному складі Рада Феде­рації не може працювати в повну силу як постійно діючий ор­ган: його членам необхідна присутність на місцях. Керівники суб'єктів не можуть надовго відриватися від своїх місць і три­валий час проводити на сесіях у Москві. Тому з приходом В. Путіна до влади почались певні зміни у порядку формуван­ня верхньої палати російського парламенту.

Змішаним шляхом формуються верхні палати і в деяких інших країнах. Так, в Ірландії на термін повноважень верхньої палати прем'єр-міністр може призначити одинадцять сена­торів, які мають ті самі права, що і їх обрані колеги. Як прави­ло, у такий спосіб до парламенту проводяться ті керівники правлячої партії, які не були обрані в нижню палату. В Італії крім 315 виборних депутатів сенату є ще дві категорії сена­торів: а) кожний колишній президент республіки, якщо він не подав у відставку, стає довічно сенатором; б) Президент може

301

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

призначати довічними сенаторами ще 5 громадян, які услави­ли батьківщину видатними заслугами в різних сферах суспільного життя. Майже такий порядок існує і в Хорватії.

У Парламенті Казахстану дві палати: Сенат і Мажиліс. Се­нат утворюють депутати, які обираються у складі двох пред­ставників від кожної області, міст республіканського значення і столиці Республіки Казахстан. Формування Сенату здійснюється на основі непрямого виборчого права. Депутати Сенату обираються на спільному засіданні депутатів усіх представницьких органів державної влади відповідно області, міста республіканського значення і столиці Республіки. Сім депутатів Сенату призначаються Президентом Республіки на термін повноважень Парламенту, тобто на чотири роки. Вво­диться періодична ротація Сенату - половина депутатів Сена­ту переобирається кожні два роки (ст. 51 Конституції). При цьому чергові вибори проводяться не пізніше ніж за два місяці до закінчення терміну повноважень сенаторів.

У Бельгії крім обраних сенаторів депутатами верхньої па­лати стають принци королівської крові.

5. Формування верхньої палати парламенту Великобри­танії - палата лордів формується невиборним способом заміщення депутатських місць. Тут сполучаються практич­но всі невиборні способи заміщення депутатських місць. До того ж при формуванні цієї палати застосовуються принципи суто феодального походження. За своїм складом палата лордів є формально найчисельнішою серед верхніх палат парла­ментів країн світу: право займати її лави має близько 1200 чо­ловік. Певні порівняння тут можливі лише з всекитайськими зборами народних представників, які за Конституцією КНР є вищим органом державної влади. До їх складу входить близь­ко трьох тисяч депутатів.

Переважну більшість членів палати лордів становлять так звані спадкові лорди. Зараз їх приблизно вісімсот, але з 1999 року (коли був прийнятий відповідний закон) вони не переда-

302

ють, як раніше, свої титули герцогів, маркізів, графів і віконтів у спадщину разом з місцем у палаті. Вони по суті поповнили групу довічних лордів, яка поступово утворилася з кінця 50-х років XX ст. (нині їх понад 350 чоловік). Такий титул на­дається монархом за поданням прем'єр-міністра відставним політикам, діячам науки, культури тощо. Свій титул і місце в палаті вони зберігають довічно, але не мають права передавати нащадкам. Довічні лорди є найбільш динамічним елементом палати. Фактично саме вони забезпечують її збереження як державного інституту, приймаючи активну участь у парла­ментській роботі.

Членами палати лордів є також так звані судові лорди, або лорди-юристи, яких призначає монарх здебільшого з числа суддів одного з вищих судів - апеляційного суду, та лорди, які є членами палати на підставах успадкування або довічного призначення і які раніше обіймали певні судові посади. Статус судового лорда має і лорд-канцлер, який являє собою унікаль­ну державно-правову фігуру. Він обіймає ряд судових посад, очолює палату лордів в цілому і є членом кабінету міністрів (уряду), якому підпорядковане державне управління у сфері юстиції. В його особі поєднуються функції органів трьох влад - законодавчої, виконавчої, судової.