Державне право зарубіжних країн (стр. 25 )

232

233

С.К.Бостан, СМ.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

жування відповідної компетенції органів влади союзу та суб'єктів федерації, котре стало будуватись на основі принци­пу виключної компетенції федерації, коли сфера компетенції суб'єктів утворюється шляхом передачі їм так званих залиш­кових повноважень - повноважень, які не віднесені консти­туційним законодавством до виключно федеральних. У по­дальшому в такий же спосіб було вирішене це питання в Авст­ралії, Бразилії Мексиці, Швейцарії тощо.

Водночас історія державного будівництва інших за­рубіжних країн дає приклади й інших принципових підходів побудови взаємовідносин між органами влади федеративних держав. Цікаво, що різноманітні приклади цього дали деякі домініони Великобританії, котрі, не прийнявши форми дер­жавно-територіального устрою метрополії, стали феде­раціями. Якщо Австралія за взірець взяла державно-тери­торіальний устрій США, то найближча до останніх - Канада - започаткувала новий принцип побудови федеративних відно­син - принцип двох сфер виключної компетенції: сфера феде­рації і сфера суб'єктів федерації. Для цього було встановлено два переліки питань, віднесених відповідно до повноважень федерального парламенту й законодавчих органів провінцій. Основний закон ФРН 1949 р. також встановлює дві сфери компетенції, але ж: виключної компетенції федерації і так зва­ної конкуруючої компетенції. У сфері конкуруючої компе­тенції приймати рішення можуть як федеральні органи, так і органи земель. За суб'єктами федерації залишається тільки право законотворчості з тих питань, які не включені до двох відповідних переліків.

Одночасно з Німеччиною, але на базі іншого принципу розмежування владних відносин по вертикалі, федеративний устрій був встановлений в Індії. її конституція закріплює три предметні сфери компетенції: виключну компетенцію феде­рації, виключну компетенцію штатів і спільну (конкуруючу) компетенцію федерації та штатів.

234

Федеративні держави зазвичай кваліфікують як складні. Нині їх налічується більше 20: в Австралії і Океанії нарахо­вується 3, Америці - 7 (Аргентина, Бразилія, Канада, Мекси­ка, США та ін.) Азії - 4, (Індія, Малайзія, Пакистан, ОАЕ), в Африці - 4 та в Європі - 6 (Австрія, Бельгія, Росія, ФРН, Швейцарія, Югославія). Протягом останніх десятиліть від фе­деративної форми з різних причин відмовилися Індонезія, Ка­мерун, Лівія та деякі інші країни, що розвиваються. В Європі на початку 90-х років XX ст. самоліквідувалася така феде­рація, як Чехословаччина. Водночас на засадах федералізму відбувалося реформування державного устрою Бельгії.

Існуючі федерації різняться за багатьма характеристика­ми, що не заважає виявленню загальних ознак цієї форми дер­жавного устрою. Як зазначалося, територія федеративної дер­жави розглядається як сукупність територій суб'єктів феде­рації - штатів (Австралія, Бразилія, Венесуела, Індія, Ма­лайзія, Мексика, Нігерія, США), провінцій (Аргентина, Кана­да, Пакистан), земель (Австрія, ФРН), республік, країв, округів (Росія, Югославія), кантонів (Швейцарія) тощо.

Серед зазначених держав слід виділити так звані симет­ричні та асиметричні федерації. Прикладом першої може бути ФРН, другої - Росія. Зміст політико-правового статусу дер­жавних утворень, якими вважаються суб'єкти федерації, вияв­ляється у тому, що останні, як правило, наділені установчою владою, тобто можуть приймати власні конституції, які по­винні відповідати федеральним основним законам. Водночас загальною рисою є наявність у кожного суб'єкта федерації власної системи органів влади, зокрема законодавчих, вико­навчих і судових органів. Прийнято навіть виділяти вищі ор­гани суб'єктів федерації.

Наявність у федерації двох систем органів влади робить необхідним розмежування компетенції між ними. Конституції країн встановлюють чотири основні принципи розмежування відповідної компетенції.

235

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

1.  В основних законах Австралії, Бразилії, Мексики,
США, Швейцарії і Югославії визначена сфера виключної ком­
петенції федерації, а сфера компетенції суб'єктів утворюється
шляхом передачі їм так званих залишкових повноважень, тоб­
то тих, які не віднесені конституціям до виключно федераль­
них.

2.  Конституція Канади визначає дві сфери виключної ком­
петенції - сферу федерації і сферу суб'єктів федерації. Для
цього встановлено два переліки питань, віднесені відповідно
до повноважень федерального парламенту і законодавчих ор­
ганів провінцій. Як і в США, тут визнаний принцип, за яким
усі нові за змістом питання, що виникають у державно-
політичній практиці, і стають предметом законотворчості, ма­
ють бути віднесені до компетенції федерації.

3.  Основний закон ФРН також встановлює дві сфери
компетенції. Це робиться шляхом визначення виключної ком­
петенції федерації і так званої конкуруючої компетенції. У
сфері конкуруючої компетенції можуть приймати рішення як
федеральні органи, так і органи земель. За суб'єктами феде­
рації, безумовно, залишається тільки право законотворчості з
тих питань, які не включені до двох відповідних переліків.

4.  Дещо інший принцип розмежування відповідної ком­
петенції прийнятий в такій федерації, як Індія. її конституція
встановлює три предметні сфери компетенції: виключну ком­
петенцію федерації, виключну компетенцію штатів і спільну
(конкуруючу) компетенцію федерації та штатів.

D

II. ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОСТІЙНОЇ РОБОТИ

Завдання 1. Вивчити літературу з теорії держави та пра­ва, політології, конституційного права та проаналізувати, чому для визначення цієї складової форми держави використову­ються різні терміни, наприклад, "державний устрій", "держав­но-територіальний устрій", "політико-територіальний устрій",

236

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

"територіально-політичний устрій" та інші. Який термін, на ваш погляд, є найбільш вдалим, аргументуйте свою точку зору. Завдання 2. Використовуючи літературу та тексти консти­туцій європейських країн, заповніть таблицю за наступною формою:

№ з/п	Країна	Унітарні країни	Федерації
Централізовані	Децентралізовані
1	Бельгія	_	-	+
2
3
4

Завдання 3. Використовуючи тексти (або витяги з) кон­ституцій Латвії, Росії, США, ФРН, визначте форми політико-територіального устрою цих держав.

Завдання 4. Використовуючи відповідні нормативні акти, вирішить наступну ситуаційну задачу. Складіть ще по 3 при­клади аналогічних задач.

"Одна з земель в ФРН своїм законодавчим органом вирішила врегулювати питання які стосуються співробітництва Федерації та землі в галузі кримінальної поліції, змінити склад поліції та її структуру".

Чи має право в даному випадку влада суб'єкта федерації вирішити позитивно це питання?

Завдання 5. Продовжити поповнення словника новими поняттями та термінами державного права зарубіжних країн,

наприклад:

•  Політико-територіальний устрій держави - це...

•  Унітарна держава - це...

•  Федеративна держава - це...

•  Автономія - це...

237

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

S III. СЕМІНАРСЬКЕ ЗАНЯТТЯ

Тема: Унітарна форма політико-територіального устрою

ПЛАН

1.  Унітарна держава: поняття, класифікація, загальні ри­
си та особливості.

2.  Автономія в зарубіжних країнах.

3.  Політико-територіальний устрій України та за­
рубіжних країн: порівняльний аналіз.

Методичні рекомендації до семінарського заняття

Семінарське заняття присвячено одній із частин програм­ної теми № 4.3 "Форми політико-територіального устрою зарубіжних країн, а саме, "унітарній формі політико-тери­торіального устрою", яка на конституційному рівні (ст.2) закріплена і в Україні.

Метою заняття є поглиблення, конкретизація і системати­зація, отриманих з цієї проблеми знань у процесі підготовки до семінару.

Підготовку до семінарського заняття необхідно розпочати із ознайомлення із планом семінару та рекомендованої до ньо­го літератури. З кожного питання плану слід підготувати до­повідь (виступ) на 8-10 хв. і необхідні матеріали для їх обгово­рення.

У першому питанні слід розкрити поняття унітарної дер­жави: дати її класифікацію, схарактеризувати її загальні риси та особливості.

Конституції, що закріплюють унітарний характер держа­ви, або містять цей термін, тобто "унітарна" (наприклад, Банг­ладеш, Румунія), або говорять про "єдину, неподільну держа­ву" (Франція, Таїланд).

238

Поняття унітарної держави. Унітарна держава (від ла­тинського слова "унус" - один) - це єдина держава, що скла­дається не з державних утворень (штатів і т. д.), а з адміністративно-територіальних одиниць - областей, провінцій, губерній, що потім поділяються, наприклад, на райо­ни, повіти, а останні - на громади, комуни і т. д. В окремі адміністративно-територіальні одиниці виділяються великі і середні міста, деякі з них ще від колишніх часів мають свої хартії самоврядування. Такі міста можуть мати статус громад з більш широкими повноваженнями, а можуть бути містами центрального підпорядкування.

Число ланок адміністративно-територіального розподілу може бути різним. В окремих дуже дрібних державах (напри­клад, у Науру і Тувалу в Океанії, населення кожної з яких не досягає 10 тис. чоловік) взагалі немає адміністративно-тери­торіального поділу, в одних країнах воно двох-ланкове (на­приклад, області і громади в Болгарії), в інших - чотирьох - ланкове (регіони, департаменти, кантони, громади у Франції). Найбільш поширений розподіл: область - район - громада. У кожній з адміністративно-територіальних одиниць наявні ор­гани управління: іноді державні (призначені зверху губерна­тори), іноді органи місцевого самоврядування, що обираються. В адміністративно-територіальних одиницях, що розгляда­ються як територіальні колективи, завжди є обрані населен­ням органи (іноді разом із призначеними "зверху" чиновника­ми), у тих же, що такого статусу не мають і не є громадами, діють призначені посадові особи.

Форми унітарних держав. Унітарні держави поділяються на: прості, котрі мають тільки адміністративно-територіальний поділ, і складні, які поряд з адміністративно-територіальними одиницями мають у своєму складі ще і автономні одиниці.

За ступенем централізації прийнято розрізняти цент­ралізовані, децентралізовані і відносно децентралізовані дер-

жави.

239

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

У централізованій унітарній державі в усі ланки адміністративно-територіального поділу, включаючи общин­ну ланку, іноді навіть села, призначаються "зверху" чиновни­ки для управління ними або такі чиновники затверджуються вищими органами з числа кандидатур, запропонованих місце­вими зборами, місцевими представницькими органами. Ос­таннє має місце, наприклад, в Індонезії, Таїланді. Меншою мірою, але все-таки централізованою, є унітарна держава, в об­ласній ланці якої (наприклад, в областях Болгарії, воєводствах Польщі) немає представницьких органів, цими адміністратив­но-територіальними одиницями одноосібно керують призна­чені представники уряду (начальники областей - управителі в Болгарії, воєводи в Польщі).

Відносно децентралізована унітарна держава характери­зується тим, що у вищих ланках адміністративно-територіаль­ного розподілу (звичайно, крім районної ланки) є два органи: призначений зверху чиновник загальної компетенції (комісар, префект) - представник державної влади й обрана населенням рада - орган місцевого самоврядування. У містах, громадах та­ка рада (муніципалітет) обирає мера. Подібна система існує у Франції, її запозичили також деякі франкомовні країни Афри­ки, але в більш централізованому варіанті. Мер може бути об­раний і безпосередньо населенням.

У децентралізованій унітарній державі немає призначених на місця (в адміністративно-територіальні одиниці) представ­ників уряду, що володіють загальною управлінською компе­тенцією. На місцях, у дрібних адміністративно-територіаль­них одиницях, скликаються сходи громадян, у більш великих обираються ради. Місцеві посадові особи (наприклад, скарб­ник, шериф і т. д.) теж найчастіше обираються безпосередньо населенням.

Досвід більшості країн Європи (і не тільки Європи) пока­зує, що в післявоєнний період посилився процес реформуван­ня централізованої унітарної держави у бік децентралізованої.

240

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Свій новий зміст унітарна децентралізована держава набувала через автономізацію влади відповідних територіальних оди­ниць. Також вдосконалювалися форми автономного устрою.

Друге питання має бути присвячено автономії як формі політичної організації влади на території унітарних держав.

У широкому розумінні автономія у конституційному праві означає надання якій-небудь частині держави, кільком части­нам або всім однопорядковим одиницям внутрішнього само­врядування, самостійності у вирішенні місцевих питань. У більш вузькому сенсі під автономією розуміються особливі політико-територіальні одиниці, які створені з урахуванням політико-територіальної специфіки, національного складу, куль­тури, традицій, побуту населення. Тому при підготовці цього питання слід звернути увагу саме на цей аспект проблеми.

Автономні утворення іноді створюються законом зверху (Ірак), іноді попередньо проводиться референдум у районах передбачуваної автономії, після чого видається відповідний закон (Філіппіни). Часто створення автономії є результатом тривалої і завзятої боротьби населення певної території, особ­ливо якщо це населення характеризується етнічними особли­востями. Компетенція автономних утворень визначається конституцією (Італія) чи спеціальними законами про кон­кретну автономію (Великобританія).

Залежно від того, компактно чи розрізнено проживають етнічні й інші спільноти, а також від інших обставин, у за­рубіжній літературі використовуються три характеристики автономії: персональна, корпоративна і територіальна.

Персональна автономія створюється, коли окремі етнічні групи, національні меншості проживають розрізнено (напри­клад, в Австрії, Угорщині) і створюють свої об'єднання, які в основному займаються питаннями культури, побуту, але мо­жуть брати участь у політичному житті шляхом представ­ництва (з правом дорадчого голосу) при деяких центральних органах держави.

241

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Корпоративна автономія пов'язується з існуванням лінгвістичних спільнот, для яких нерідко резервується визна­чена частка місць у державному апараті, а державні чиновни­ки інших етнічних груп, що працюють у цьому районі, повинні знати мову і побут місцевого населення, яке проживає невели­кими етнічними групами разом з іншими народностями (існує екзамен з мов для державних службовців). Крім того судовий процес, викладання в школі можуть здійснюватися місцевою мовою. Таку форму автономії мають, наприклад, зареєстро­вані касти і племена в Індії.

Територіальна автономія буває національно-територіаль­ною чи етнотериторіальною (перша назва в літературі за­рубіжних країн майже не застосовується), але буває і заснова­ною не на етнічних ознаках, а з урахуванням особливостей культури, традицій, побуту населення певної території. Тери­торіальна (етнотериторіальна) автономія утворюється тільки у випадку компактного розселення етнічних груп чи інших груп, які відрізняються певними особливостями. Створюють­ся автономні області, округи, райони, інші автономії, котрі ча­сто мають офіційно лише географічні назви (наприклад, Азорські острови в Португалії), іноді включають у назву най­менування національності (Іракський Курдистан), а в окре­мих випадках - і визначення автономії.

Іноді та сама етнічна група водночас використовує різні форми автономії (наприклад, саами у Швеції і Норвегії).

У вітчизняній літературі прийнято розрізняти дві головні форми автономії: національно-територіальну (етнотери-торіальну) і культурно-національну. Обидві вони, як видно з їх назв, пов'язані з етнічними характеристиками.

Залежно від обсягу повноважень існують дві форми національно-територіальної (етнотериторіальної) автономії: політична (її часто називають ще державною, законодавчою) й адміністративна.

1. Політична автономія має деякі ознаки державності. Вона (її органи) має право законодавства з місцевих питань

242

(перелік цих повноважень зазначений у конституції, напри­клад, в Італії). Іноді їй належить також право участі у вирішенні деяких загальнодержавних питань, у тому числі під час переговорів про міжнародні угоди, якщо вони торкаються питань автономних утворень, як це має місце в Португалії (Азорські острови і деякі інші автономні утворення Порту­галії). У політичній автономії створюється місцевий парла­мент, іноді двопалатний. Прийняті ним закони не повинні су­перечити інтересам держави і її складових частин. Такі закони можуть видаватися з питань організації адміністративних ус­танов, підпорядкованих певному автономному утворенню, адміністративно-територіального розподілу автономії, місце­вої поліції, ринків, санітарії, ремісничого навчання, дорожньої мережі, сільського господарства й ін.

Різні форми політичної автономії існують у багатьох країнах. Яскравим прикладом "автономізованого унітаризму" є державно-територіальний устрій Великобританії, який ба­зується на трьох видах територій: а) Об'єднане Королівство Великобританії і Північної Ірландії; б) "володіння корони" - острови Протоки (Ла-Манш) та острів Мен; в) залежні тери­торії, що відділені від Великобританії океаном. У свою чергу, саме Об'єднане Королівство має у своєму складі чотири істо­ричні частини: Англію, Уельс, Шотландію і Північну Ірландію, кожна з яких має офіціально обмежену власну тери­торію, національно-культурні особливості, адміністративно-територіальний поділ. До 1972 p., тобто до початку дій північноірландських терористів, політичну автономію, що уо­соблювали такі органи управління як парламент (Стормонт) та уряд, мала тільки Північна Ірландія. Але згідно з прийняти­ми рішеннями на референдумах pp. такий же політичний статус отримали Англія, Уельс та Шотландія. Політичний характер мають "володіння корони" та залежні те­риторії Великобританії. З перших, наприклад, острів Мен має свій парламент - Тинвальд, котрий є одним з найстаріших у