Державне право зарубіжних країн (стр. 22 )

205

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

членів може статися виключно за рішенням парламенту; пре­зидент же тільки затверджує цей факт або в кращому випадку вносить зміни у склад уряду (і то за пропозицією Прем'єр-міністра - СБ.). Як форма парламентського контролю в цих країнах широко використовується інтерпеляція.

По-третє, уряд в напівпарламентарно-напівпрезидентсь-ких поліархіях більш автономний від президента, ніж в напівпрезидентсько-напівпарламентських поліархіях. Більш за те, сам глава держави певною мірою, через інститут контра­сигнування його актів з боку уряду або відповідного міністра обмежений у своїх діях відносно виконавчої влади. Додамо до цього, що відсутність у президентів більшості з цих країн (ви­нятком є Литва і Польща. - С. Б.) права на законодавчу ініціативу зменшує його можливість впливати на законодав­чий процес.

По-четверте, певна перевага парламентських елементів над президентськими проявляється у можливості глави держави розпускати, правда в визначених конституцією випадках, пар­ламент, а також у конституційному праві суміщати мандат пар­ламентарія з посадою члена уряду (Польща, Румунія).

Предметом розгляду п'ятого питання семінарського за­няття мають стати форми правління тих держав, які визначені як парламентарно-президентські.

Парламентарно-президентська поліархія за юридичними ознаками є своєрідною протилежністю президентсько-парла­ментарній поліархії. На відміну від останньої, де в системі влади переважають президентські елементи, парламентарно-президентська поліархія характеризується суттєвим доміну­ванням парламентських. До країн, в яких встановлений такий різновид змішаної форми державного правління, ми б віднес­ли Австрію, Ірландію, Ісландію, Фінляндію та Хорватію.

З зазначеного переліку найбільш "парламентаризовани-ми" є перші три країни: Австрія, Ірландія та Ісландія. І це не дивно, оскільки ці змішані поліархії утворювалися на "парла-

206

ментському" фундаменті шляхом перейняття після Другої світової війни деяких елементів президентської поліархії. Се­ред останніх головним є те, що президенти цих країн замість парламентів стали обиратися безпосередньо громадянами на визначений конституцією термін. Відносно визначення виду форми правління цих держав як у зарубіжній, так і у вітчиз­няній літературі немає єдиної точки зору. Родоначальник вив­чення змішаної форми державного правління М. Дюверже виз­начав їх як "напівпрезидентські"1. Його думку не поділяє Дж. Сарторі, визначаючи Ірландію та Ісландію як "парла­ментські республіки", Австрію як таку, що може приймати і змішану форму2. До "парламентських республік" Австрію та Ісландію відносять окремі російські вчені3, в останній час змінив свою оцінку форми державного правління Австрії, Ірландії та Ісландії зі "змішаної"4 на "парламентську" і вітчиз­няний конституціоналіст В. Шаповал5.

Серед різноманітних точок зору щодо визначення виду форми правління Австрії, Ірландії та Ісландії найбільш слуш­ною вважаємо точку зору М. Дюверже, який визначав їх з од­ного боку як "напівпрезидентські", а з іншого, як такі, що в них

1 Duverger М. A New Political System Model: Semi-Presidential Government // European Journal of Political Research.—1980.—№ 2(8).—

P.167.

Сарторі Дж. Порівняльна конституційна інженерія.—С.79,120-121.

Див.: Вводная статья к Конституции Республики Ис­ландии от 17 июня 1944 г. // Конституции государств Европы.—Т.2.—С.9; Правовые системы стран мира. Энциклопедический справочник / Отв. ред. - д. ю.н., проф .— 2-е изд., изм. и доп.— М.,2001.—С.8, 265. В Австрії, наприклад, Федеральний президент став обиратися на основі за­гальних та прямих виборів тільки з 1957 року.

Конституційне право зарубіжних країн.—С.88.

Форма держави в конституційному праві // Вісник Кон­ституційного суду України.— 2003.—№2.—С.47. Крим зазначених вище країн він визначає як парламентарні ше такі змішані держави як Болгарія, Литва, Македонія, Словаччина, Словенія, Фінляндія.

207

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

"політичною практикою є парламентаризм, а президенти є "символічними керівниками"'. М. Дюверже використовує най­важливіший з точки зору методології підхід в оцінці форми державного правління як соціально-політичного явища, котре має дві грані: юридичну та політико-практичну. Такий методо­логічний підхід, як вже зазначалося, заклав ще наприкінці XIX ст. видатний німецький державознавець Г. Єллінек, який поділяв форми держави (правління) на юридичні та політичні. Юридична форма правління, зазначав Г. Єллінек, міцна і виз­начена, оскільки закріплена конституційними нормами; політична ж форма "як усе неправове в державі, неміцна і не-визначена. Перебуваючи у залежності від конкретних держав­них відносин, вона сама безупинно змінюється так що ледве можливо, і у всякому разі мало плідно, встановлювати міцні категорії для цих, так би мовити, моментальних знімків держа­ви" 2.

Юридичні (конституційні) моделі форм державного правління Австрії, Ірландії та Ісландії, як утім Фінляндії та Хорватії, на нашу думку, відносяться до змішаного виду поліархії, але такі, що за ступенем концентрації елементів пар­ламентаризму знаходяться "на межі" (Дж. Сарторі) змішаної та парламентарної юридичних форм. Вийти за "логіку систе­ми" (змішаної поліархії) їм не дозволяє наявність певних, ха­рактерних суто для них (або президентських поліархій) юри­дичних ознак.

Аналіз змісту чинної Конституції Австрії3 чітко показує, що в структурі форми правління цієї держави суттєво переважають

Duverger М. A New Political Sistem Model: Semi-Presidential Government // European Journal of Political Research.—1980.—№ 2(8).— P.167.

2 Общее учение о государстве.—T. I.—СПб., 1908.—С.491.

3 Згадаємо, що в Австрії не має т. зв. "кодифікованої" конституції. "Неко-
дифіковану" Конституцію держави складають кілька конституційних за­
конів, серед яких центральне місце займає Федеральний конституційний за­
кон 1920 в редакції 1929 року із наступними змінами.

208

елементи парламентарної поліархії. Це знаходить свій вияв, зо­крема, у тому, що Федеральний Уряд здійснює "вище уп­равління справами Федерації" (ст.69 Федерального консти­туційного закону - далі ФКЗ1); на підставі пропозицій Феде­рального уряду або уповноваженого урядом федерального міністра, якщо інше не передбачено вищезазначеним законом, здійснюються всі дії, на які уповноважений Федеральний пре­зидент (ст.67 ФКЗ); його акти (якщо інше не передбачено Фе­деральним конституційним законом - С. Б.) мають бути контра­сигновані Федеральним канцлером або компетентним феде­ральним міністром. Крім цього Федеральний президент не наділений правом повернення на повторний розгляд закону, прийнятого парламентом, оскільки закони оприлюднює Феде­ральний Канцлер. Очолюваний ним уряд несе колективну і індивідуальну політичну відповідальність перед нижньою пала­тою парламенту— Національна Радою (ст.74 ФКЗ).

Водночас необхідно звернути увагу на наявність в юри­дичній конструкції форми правління Австрії деяких елементів президентської поліархії.

По-перше, це те, що Федеральний Президент та Феде­ральний Уряд визначаються як вищі органи "Виконавчої вла­ди Федерації" (Третій розділ ФКЗ).

По-друге, Федеральний Президент обирається безпосе­редньо виборцями на 6-річний термін з правом переобрання

(ст.60 ФКЗ).

По-третє, Федеральний Президент призначає згідно ст.70 ФКЗ Федерального Канцлера і за його поданням інших членів Федерального Уряду. Звернемо однак увагу і на те, що Феде­ральний конституційний закон: а) ніяким чином не пов'язує формування уряду з парламентом, його партійно-політичним складом (у реальному політичному житті це враховується, але

1 Тут і далі посилання даються на Федеральний конституційний закон Австрії від 10 листопада 1920 р. із наступними змінами. Див.: Конституции государств Европы: В 3-х т..—T. I.—С.26-124.

209

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

це є політичною практикою); б) відставка Федерального Уря­ду не потребує контрасигнації з боку Прем'єр-міністра.

По-четверте, статус члена уряду несумісний із депутатсь­ким мандатом (п.2, ст.70 ФКЗ).

Конституційно-правовий статус Федерального президен­та Австрії дійсно обмежений, але дещо сильніше порівняно із правовим становищем глави парламентарної держави. Окрім своїх представницьких повноважень Федеральний президент, як зазначалося, формує та відправляє у відставку Федераль­ний уряд, призначає "федеральних службовців, включаючи офіцерів, і інших посадових осіб Федерації..." (ст.65 ФКЗ), мо­же розпустити нижню палату парламенту - Національну раду, однак з однієї і тієї ж причини він може зробити це лише один раз протягом одного скликання (ст.29 ФКЗ) тощо. Певною мірою становище Федерального президента посилює також більш ускладнений (навіть за мірками президентської поліархії. - С. Б.) конституційно визначений порядок усунен­ня його від поста. Це, згідно ст. ст.68, 142 ФКЗ, може статися тільки за результатами референдуму, ініційованого нижньою палатою парламенту - Національною Радою.

Схожу норму про можливість усунення Президента з поста народом містить і Конституція Ісландії. Згідно ст. 11 Президент може бути усунутий з посади достроково, якщо ініційована трьома чвертями від загальної кількості депутатів Альтингу (однопалатного парламенту) відповідна резолюція на всенарод­ному референдумі (котрий має відбуватись протягом двох ка­лендарних місяців з дня прийняття цієї резолюції) отримає більшість голосів виборців. На відміну від Австрії, однак, ініційована парламентом резолюція може мати для останнього непередбачувані наслідки, оскільки якщо на референдумі вона не буде підтримана народом, Президент розпускає Альтинг '.

1 Тут і далі посилання даються на Конституцію Республіки Ісландія від 17 червня 1944 р. зі наступними змінами. Див.: Конституции государств Ев­ропы: В 3-х Т.-Т.2.-С. 17-32.

210

Як і в Австрії, ядро юридичної форми правління Ісландії складають парламентарні елементи. Загальне керівництво державними справами здійснює призначений Президентом Кабінет міністрів, який несе відповідальність перед Альтин­гом (ст.14 Конституції). Міністри, згідно СТ.51 Конституції, за посадою мають право бути присутніми на засіданнях Альтин­гу і за бажанням брати участь у читаннях за умов дотримання правил процедури. Вони мають право голосу тільки у тих ви­падках, коли водночас є членами Альтингу, тобто на відміну від Австрії депутат парламенту в Ісландії може одночасно бу­ти і міністром.

Основний закон Ісландії передбачає також інститут кон­трасигнування актів глави держави, але у зміст відповідних конституційних положень, на відміну від парламентських країн, вкладений дещо інший сенс. "Міністр, котрий підписує якусь пропозицію, - зазначається в ст.18 Конституції, - пови­нен, як правило, представити ЇЇ на розгляд Президента". І далі, ст. 19 "Підпис Президента, контрасигнований одним з міністрів, надає юридичної сили законодавчому акту або акту Уряду". Тобто замість характерного для парламентських країн змісту контрасигнування, коли "скріплений підписом міністра акт має бути обов'язково підписаний главою держави", в Ісландії, на нашу думку, зроблено акцент на тому, що позиція міністра, яка попередньо має бути узгоджена з Президентом, набуватиме юридичної сили тільки після його (глави держа­ви) підпису". Це підтверджується, зокрема тим, що Президент має конституційне право (ст.26) не підписати прийнятий пар­ламентом закон. Наслідком цього є те, що останній все ж набу­ває юридичної сили, але тільки до того моменту, поки обстави­ни дозволяють Президентові винести його на референдум: "у випадку відхилення його дія припиняється; у випадку ухва­лення він зберігає силу закону" (ст.26 Конституції).

Наявність навіть цих "відхилень" від класичного парла­ментського прототипу ставить під сумнів можливість характе-

211

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

ристики форми державного правління Ісландії як "парламен­тарної республіки". До них додамо те, що "Президент Ісландії обирається народом" (ст. З Конституції) шляхом загальних і прямих виборів терміном на чотири роки (ст.6 Конституції)1, "виконавча влада здійснюється Президентом та іншими дер­жавними органами виконавчої влади..." (ст.2 Конституції): Президент, котрий "здійснює свою владу через своїх міністрів" (ст.13 Конституції), має право призначати і усувати посадових осіб на державній службі, укладати міжнародні договори, щорічно скликати або відстрочити засідання Альтингу, скли­кати його на надзвичайну сесію у випадку крайньої не­обхідності, в перервах між сесіями парламенту "видавати тим­часові акти, котрі мають силу закону" за умов, що вони не супе­речать Конституції" і після скликання Альтингу одразу ж ним ухвалюються. Зі змісту цієї ж 28 статті Конституції витікає, як­що на "даний фінансовий рік" Альтинг не прийняв бюджет, тимчасовий бюджет може бути виданий Президентом.

Зазначене вище, а також те, що Конституція (ст.16) перед­бачає можливість функціонування спеціального засідання уряду під головуванням Президента у формі Державної ради, на засіданнях котрої розглядаються проекти законів і "важливі державні заходи", свідчить про неможливість визначення юридичної конструкції форми державного правління Ісландії як парламентарної, оскільки за видом вона є змішаною, а за відповідним різновидом останньої - парламентарно-прези­дентською поліархією.

Такою ж ми визначаємо і форму державного правління Ірландії, яка у своєму змісті об'єднує елементи як прези­дентської, так і парламентарної поліархій. На президентські ознаки вказує те, що главою держави є Президент, який оби­рається шляхом загальних і прямих виборів терміном на 7

1 Як у Франції можливість переобрання Президента Ісландії Консти­туцією не обмежується.

212

років з правом одного переобрання (ст.12 Конституції). Він бере участь у формуванні Уряду, виконує інші повноваження, частину з яких Президент здійснює "після консультацій або за узгодженістю" з Державною радою (ст.13). Правовий статус та склад Державної ради Ірландії дещо відрізняється від Держав­ної ради Ісландії. До її складу входять глава уряду та деякі інші посадові особи. Сюди також за їх згодою можуть бути включені колишні президенти, прем'єр-міністри і голови ви­щого суду. Крім цього, сам глава держави може призначити ще сім членів Державної ради. За приписом Конституції (ст.31-32), головним призначенням Державної ради є надання допо­моги і сприяння главі держави у реалізації його компетенції.

Президент має деякі права, котрі можна вважати дис­креційними. Так, повністю на свій розсуд він може відмови­тись від розпуску Палати представників (нижньої палати), як­що про це вносить пропозицію Прем'єр-міністр, котрий втра­тив довіру цієї палати. Після консультацій з Державною ра­дою Президент може передавати будь-який законопроект Вер­ховному суду для визначення ступеня його (або частини його) відповідності Конституції. Він також може відмовитись від підпису законопроекту і винести його на референдум, але на відміну від Ісландії, де використовується подібна процедура, таке рішення Президента в Ірландії повинно мати підтримку більшості верхньої палати - Сенату і не менше 1/3 голосів членів палати Представників. Президент може бути обвинува­чений в скоєнні правопорушення і на цій підставі усунутий з поста. Процедура усунення з поста ірландського президента схожа на процедуру імпічменту американського президента. Звинувачення формулюється однією з палат парламенту, Се­натом або Палатою представників, за рішенням, прийнятим кваліфікованою більшістю у дві третини від її складу. У тако­му випадку інша палата проводить розслідування дій Прези­дента і відповідною більшістю може прийняти рішення про його усунення (ст.12 Конституції).

213

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Серед парламентських елементів слід звернути увагу, на те, що за п.2. СТ.28 Конституції "виконавча влада здійснюється... Урядом або за його уповноваженням". Поря­док формування уряду, його взаємовідносини із парламентом свідчать про перевагу парламентських елементів у системі влади Ірландії. За пропозицією Палати Представників Прези­дент призначає Прем'єр-міністра (ст.13). Після цього, вже на пропозицію Прем'єр-міністра, яка має бути попередньо ухва­лена нижньою палатою, глава держави призначає інших членів Уряду. Також за поданням глави уряду Президент приймає відставку або звільняє з посади будь-якого члена уря­ду. Свої повноваження Президент здійснює "за порадою Уря­ду і на його пропозицію". Зокрема, саме у такий спосіб, за ви­нятком зазначеного вище випадку, він може розпустити Пала­ту Представників (ст.13).

Прем'єр-міністр повинен бути членом Палати Представ­ників, а інші міністри - членами однієї з палат парламенту. Уряд несе політичну відповідальність перед Палатою Пред­ставників, що означає, зокрема, можливість вираження нею йому недовіри (п.5.1., СТ.28). Особливістю Національного Парламенту Ірландії є те, що він складається з Президента і двох палат. Така формула є даниною британській консти­туційній традиції', і означає, що глава держави бере певну участь у законодавчому процесі, зокрема, промульговує прий­няті палатами закони або на вимогу більшості від складу Сена­ту і третини від складу Палати Представників, як вже зазнача­лося, виносить його на референдум.

Таким чином, і в Ірландії елементи парламентарної поліархії суттєво домінують над президентськими і, якщо порівнювати її форму правління з Австрією та Ісландією, то вона буде на "самій межі" з парламентарною поліархією. Змішаний зміст форм правління усіх цих трьох держав, як вже

' Ірландія. Юридична енциклопедія.—К., 1999.—Т.2.— С.723.

214