Державне право зарубіжних країн (стр. 19 )

176

Серед інших повноважень президентів цих держав — право президентів утворювати і очолювати Раду безпеки та інші ко­ординаційні органи, керувати збройними силами, звертатись до парламентів із щорічними посланнями про становище в країні, про основні напрями внутрішньої та зовнішньої політи­ки держави, оголошувати референдуми, вести переговори і ук­ладати міжнародні угоди, в Казахстані, після консультацій з Прем'єр-міністром і головами палат парламенту оголошувати надзвичайний стан і застосовувати збройні сили з "негайним інформуванням" парламенту (п.16, ст.44 Конституції)1.

Специфіка державного устрою Росії, як вже було зазначе­но, обумовила появу у Президента додаткових повноважень, пов'язаних із узгоджувальними процедурами для вирішення розбіжностей між органами федерації та органами суб'єктів федерації, а також між органами самих суб'єктів. Він має пра­во до розв'язання даного питання відповідним судом зупиня­ти дію актів органів виконавчої влади суб'єктів федерації у ви­падку, коли вони суперечать Конституції та законам, міжна­родним зобов'язанням держави або порушують права і свобо­ди людини і громадянина (ст.85)2.

Ще одним фактором, який підсилює становище глави дер­жави, є його повноваження в сфері здійснення законодавчої влади. По-перше, слід відзначити нетипове для парламентсь­ких і президентських, та характерне, у цілому, для змішаних поліархій право законодавчої ініціативи президента, яке об'єктивно підсилює його статус. З країн, які нами розгляда­ються, право законодавчої ініціативи мають президенти Біло­русі, Росії, Киргизстану. Конституція Кореї це питання обхо­дить, а Конституція Казахстану вказує, що глава держави та-

1 Тут і далі посилання даються на Конституцію Республіки Казахстан від
ЗО серпня 1995 р. Див.: Конституции государств Европы: В 3 т.—Т.2.—

С.166-196.

2 Тут і далі посилання даються на Конституцію Російської Федерації від
12 грудня 1993 р. Див.: Конституции государств Европы: В 3 т.—Т. З.—С.18-
50.

177

С.К.Бостан, СМ.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

кого право не має. В той же час Президентові Казахстану нада­но право визначати пріоритетність розгляду законопроектів, а також проголошувати законопроекти терміновими (ст.61). Останнє означає, що парламент має розглянути відповідний законопроект протягом місяця від дня його ініціювання і якщо така вимога не буде виконана, Президент вправі видати указ, котрий має силу закону. Цей указ діє до прийняття парламен­том нового закону. Президентові Білорусі теж надано право визначити терміновість розгляду законів (протягом 10 днів з моменту внесення його на розгляд), на основі спеціального за­кону, прийнятого парламентом, йому надано право видавати декрети (ст. ст.99, 191)', а Президентові Киргизстану на термін не більше року - указів, що мають силу закону (ст.68)2. Нада­на конституціями така можливість суттєво посилює прези­дентську владу в цих країнах.

По-друге, слід відзначити право глави держави накласти вето на закони або повернути їх для повторного розгляду до парламенту. Реалізація цих прав пов'язана з процедурою про­мульгації закону і певною мірою є її альтернативою. Незважа­ючи на здавалось би однакове значення навантаження, між вказаними правами існує відмінність. Вимога нового розгляду закону, яка може бути висунута главою держави до закінчення терміну промульгації, процедурно менше зв'язує парламент. Вона практично є пропозицією ще раз обговорити зміст зако­ну і провести по ньому голосування. Повторно закон має бути прийнятий абсолютною більшістю голосів, хоч іноді для цього достатньо простої більшості, тобто більшості кворуму. Прий­нятий у такий спосіб закон передається главі держави, який зобов'язаний його підписати і обнародувати у визначений

1 Тут і далі посилання даються на Конституцію Республіки Білорусь від
24 листопада 1996 р. Див.: Конституции государств Европы: В 3 т.—Т.1.—
С.298-330.

2 Тут і далі посилання даються на Конституцію Киргизької Республіки
від 5 травня 1993 р. з наступними змінами. Див.: Конституции государств-
участников СНГ.-С.326-366.

178

конституцією термін. Відповідні процедури встановлені ос­новними законами більшості парламентських та змішаних держав. Але в усіх країнах, які нами розглядаються (окрім Ко­реї. —С. Б.), використовується право вето.

Вето на закон, на відміну від повернення на повторний розгляд, є більш активним вторгненням у законодавчий про­цес. Застосування главою держави процедури вето потребує повторного проходження закону у парламенті, хоча, як прави­ло, у дещо спрощеному порядку. Остаточне рішення прий­мається за результатами голосування на основі кваліфікованої більшості голосів. За цієї умови вето глави держави вва­жається подоланим. В Білорусі, Киргизстані та Росії воно до­лається кваліфікованою більшістю у дві третини від складу кожної з палат парламенту, а в Казахстані протягом місяця на спільному засіданні обох палат парламенту у дві третини го­лосів від загального числа членів кожної з палат. У випадку недотримання вказаного терміну або коли ж вето Президента не подолане, закон вважається не прийнятим або прийнятим у редакції, запропонованій главою держави.

В той же час певну противагу президентській владі скла­дає право парламенту притягати до конституційної відповідальності її носія1. Імпічмент, як форма такої відповідальності, використовується лише у Кореї, де відповідна процедура застосовується за умов, якщо відповідна особа (Президент, член уряду, Конституційного Суду, інші по­садові особи -- С. Б.) під час здійснення своїх повноважень по­рушила Конституцію або законодавство. Відповідна ініціатива вноситься до Національних Зборів від імені третини їх складу (відносно Президента - від імені половини), а рішення про

1 В конституційному праві під імпічментом розуміють відповідну проце­дуру притягнення глави держави до відповідальності за порушення консти­туції та законодавства, результатом якої є тільки політична оцінка його дій. Усунення з посади президентів за державну зраду та вчинення злочину здійснюється за більш складною процедурою і передбачає, як правило, і кон­ституційну і кримінальну відповідальність.

179

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

усунення приймається абсолютною більшістю голосів членів парламенту (у випадку з Президентом - кваліфікованою більшістю у дві третини).

В усіх пострадянських президентсько-парламентських поліархіях використовуються більш складні, порівняно з імпічментом, процедури усунення зі свого поста глави держа­ви. Конституційною підставою для цього є обвинувачення в державній зраді або вчиненні іншого тяжкого злочину. В Росії Президент може бути усунутий Радою Федерації (верхньою палатою) на підставі висунутого Державною думою (нижньою палатою) і підтвердженого висновком Верховного Суду рішен­ня про наявність у діях Президента ознак злочину та виснов­ком Конституційного Суду про дотримання встановленого по­рядку висунення обвинувачення. Відповідні рішення палат Федеральних Зборів (парламенту) мають бути прийняті двома третинами голосів від загальної кількості в кожній з них(ст.93). В Білорусі рішення про звинувачення приймається нижнь­ою палатою Національних Зборів - Палатою Представників на основі абсолютної більшості голосів. Розслідування прово­диться верхньою палатою - Радою Республіки. Президент вва­жається усунутим з поста, якщо за відповідне рішення прого­лосувало дві третини членів кожної палати парламенту (ст.88). Рішення про обвинувачення Президента у Казахстані приймається більшістю голосів нижньої палати - Мажилісу. Відповідне розслідування проводиться верхньою палатою - Сенатом. Остаточне рішення про усунення Президента ухва­люється на спільному засіданні палат більшістю не менше, ніж три чверті від загальної кількості голосів членів кожної з палат за наявністю висновку Верховного Суду щодо обґрунтова­ності обвинувачення і висновку Конституційної Ради про до­тримання встановлених конституційних процедур (ст.47).

В Киргизстані Президент може бути усунутий з поста за рішенням однієї з палат - Зборів Народних Представників на основі обвинувачення, сформульованого Законодавчими Збо-

180

эами (іншою палатою) і підтриманого висновком Консти--уційного Суду. Рішення про обвинувачення і про усунення Президента з поста мають бути ухвалені кваліфікованою більшістю голосів у дві третини від складу відповідних палат

(СТ.51).

Неухвалення рішення про усунення Президента протягом двох (Казахстан, Киргизстан), або трьох (Росія) місяців від дня висунення обвинувачення тягне за собою визнання цього обвинувачення відхиленим. Водночас в Казахстані відхилення обвинувачення проти Президента на будь-якій стадії відповідної процедури тягне дострокове припинення повнова­жень депутатів Мажиліса, які ініціювали розгляд питання про усунення Президента з поста глави держави.

Якщо синтезувати парламентські ознаки, що знайшли своє закріплення в конституціях зазначених держав, слід за­уважити, що дещо окремо стоїть Корея, де використовується контрасигнатура. Це означає, що усі акти і рішення Президен­та мають бути підписані з боку глави уряду та міністра, котрий відповідає за їх виконання. Але контрасигнатура в Кореї вико­нує характерну для президентської форми правління роль "підсилювача" влади президента. У цьому ж напрямку діє ще один парламентський елемент - право парламенту - Національних зборів - здійснювати контроль за урядом. Але воно є досить обмеженим. Зокрема, парламент абсолютною більшістю голосів членів парламенту може рекомендувати Президенту усунути з посади главу або інших членів уряду, таке рішення однак не зобов'язує Президента чинити

відповідні дії.

Що стосується пострадянських країн, то тут більш-менш чітко знайшли свій прояв такі елементи парламентарної поліархії як: наявність окремого органу виконавчої влади - уряду на чолі з прем'єр-міністром, участь парламенту у фор­муванні уряду та контроль за його діяльністю, право глави держави за певних умов розпускати парламент.

181

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Виконавчу владу в Росії здійснює Уряд Російської Феде­рації на чолі з Головою Уряду, які несуть політичну відповідальність перед Державною думою - вона може прий­мати резолюцію осуду або недовіри (ст. ст. ПО, 117). У цій ча­стині Конституція Білорусі копіює основний закон Росії. В Казахстані за Конституцією "уряд здійснює виконавчу владу Республіки Казахстан, очолює систему виконавчих органів і здійснює керівництво їх діяльністю" (ст.64). У своїй діяль­ності уряд несе відповідальність перед Президентом і є підзвітним парламенту. Члени уряду також у певних випадках підзвітні палатам парламенту, які можуть приймати резо­люцію осуду. Як і в Казахстані, Вищим органом виконавчої державної влади в Киргизькій Республіці, є Уряд (ст.70). Він підконтрольний Президенту, і в той же час глава Уряду - Прем'єр-міністр - щорічно подає до палат Жогорку Кенеша звіт про роботу Уряду. Збори Народних Представників мо­жуть висловити недовіру Прем'єр-міністру більшістю у дві третини від їх складу.

Щодо конституційних можливостей президентів розпус­кати законодавчі органи, то у Білорусі це може здійснитись відносно нижньої палати у разі висловлення Уряду вотуму не­довіри, або дворазової відмови дати згоду на призначення Прем'єр-міністра; і відносно всього парламенту - на основі висновку Конституційного Суду про систематичне або грубе порушення палатами парламенту Конституції (ст.94). Дер­жавна дума Росії може бути достроково розпущена Президен­том або після триразового відхилення нею кандидатур на по­саду глави уряду, поданих самим же Президентом, або за умов, якщо Державна дума протягом трьох місяців повторно висло­вить недовіру уряду (ст.109).

В Казахстані парламент може бути розпущений у разі ви­казання ним недовіри уряду або дворазової відмови дати зго­ду на призначення Прем'єр-міністра (ст.63), а у Киргизстані, якщо протягом трьох місяців Збори Народних Представників

182

повторно висловлять недовіру Прем'єр-міністру, глава держа­ви приймає рішення про відставку уряду або розпускає палату (ст.63). В обох державах у випадку кризи, спричиненої нездо­ланними протиріччями між палатами, або парламентами з іншими сферами державної влади глави держав мають право (в Киргизстані за результатами спеціального референдуму -С. Б.) розпустити парламенти.

У Шрі-Ланка Президент є не тільки главою держави, а і главою уряду, склад якого він формує на свій розсуд. З огля­ду на це форма її правління нагадує "вашингтонську" модель. Те що Президент має право законодавчої ініціативи, а також на свій розсуд і в односторонньому порядку уповноважений оминути законодавчий орган шляхом винесення на загально­народний референдум будь-якого законопроекту, відхиленого парламентом, надає їй рис латиноамериканської моделі прези­дентської форми правління. І лише наявність можливості у парламенту висловлювати вотум недовіри та відправити кабінет міністрів у відставку, "повертає" форму правління Шрі-Ланки у межі змішаної поліархії із суттєвим домінуван­ням президентських елементів. Відомо, у цій країні багато років йде громадянська війна, тому, як вірно відзначає Дж. Сарторі, її "систему варто оцінювати за її функціонуван­ням в сприятливішій ситуації, коли вона почне плавання у спокійніших водах"1.

Узагальнення конституційних положень держав, що ха­рактеризуються більш ніж у Шрі-Ланка стабільною ситу­ацією, дає можливість визначити деякі характерні риси юри­дичної моделі президентсько-парламентарної поліархії.

По-перше, президент як глава держави, обирається шля­хом загальних та прямих виборів, тобто отримує свій мандат безпосередньо від народу. Це обумовлює його місце і роль у системі вищих органів державної влади, дає можливість у не-

Capmopi Дж. Порівняльна конституційна інженерія.—С123.

183

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

обхідних випадках протиставити себе обраному таким же шляхом парламенту. Більше того, конституційне закріплення статусу президента як "арбітра" та "гаранта..." наділяють главу держави президентсько-парламентарної поліархії ширшими повноваженнями в сфері владних відносин ніж главу держави президентської поліархії. Останній, як раніше зазначалося, у класичній президентській поліархії не має права законодавчої ініціативи, розпуску парламенту тощо.

По-друге, президент приймає участь у формуванні уряду і хоча він не є головою уряду і не займає посади прем'єр-міністра у сфері виконавчої влади, наділяється консти­туційними повноваженнями подібними повноваженням глави держави президентської поліархії. Зокрема, він має право го­ловувати на засіданнях уряду, як правило, може і сам склика­ти ці засідання; володіє прерогативою затверджувати декрети і постанови, ухвалені урядом; визначає воєнну доктрину, згідно з посадою є верховним головнокомандувачем збройних сил і за певних умов запроваджує надзвичайну ситуацію в країні. Якщо до цього додати, що президент має право прово­дити з власної ініціативи загальнонародні референдуми, а йо­го акти та рішення (за виключенням Кореї, хоча і там вона підсилює повноваження президента. - С. Б.) не потребують контрасигнації з боку уряду, можна стверджувати, що прези­дент в такій республіці займає домінуюче положення у системі вищих органів державної влади і вирішальним чином впливає на процеси "правління" у державі.

По-третє, уряд при такій формі правління за консти­туційними формулюваннями є відповідальним перед прези­дентом і підзвітним парламенту. Це подвійне становище обу­мовлює слабкість уряду, який може бути відправлений у відставку як главою держави так і представницьким органом. По-четверте, існуюча система стримувань і противаг при такій формі правління є розбалансованою і сприяє посиленню президентської влади. Наявність у глави держави права зако-

184

иодавчої ініціативи і права вето на ухвалені парламентом зако-иіачно посилює його можливість втручатися у законодав­чий процес. Характерна для парламентських форм процедура розпуску парламенту (можливість якого у даному випадку є обмеженою визначеними конституціями нормами - СБ.), особливо при формуванні уряду або оголошенні йому не­довіри теж посилює президента, а не уряд, як це має бути.

При підготовці третього питання аналізу мають бути піддані конституційні моделі напівпрезидентсько-напівпарла-ментарних поліархій. До них слід віднести, на нашу думку, Вірменію, Україну та Францію, донедавна також Фінляндію (1999 р.) та Хорватію (2000 р.)1. У системі елементів форми правління Вірменії, України та Франції хоча і спостерігається певний баланс, все ж незначним рівнем домінування характе­ризується інститут президента. Це насамперед обумовлено до­сить широким колом повноважень обраного безпосередньо на­родом президента у системі вищих органів державної влади.

За Конституцією Вірменії 1995 р. повноваження Прези­дента є близькими до повноважень глави держави у прези­дентській республіці. Глава держави, згідно ст. 49 Конституції, "забезпечує дотримання Конституції, нормальне функціону­вання законодавчої, виконавчої і судової влади. Президент Ре­спубліки є гарантом незалежності, територіальної цілісності і безпеки Республіки"2. Він призначає і звільняє Прем'єр-міністра, а за поданням останнього - інших членів уряду, виз­начає структуру і порядок діяльності Уряду, скликає й веде йо­го засідання. Президент також призначає і звільняє генераль­ного прокурора, чотирьох суддів Конституційного Суду, при-

1 Зміст форм правління Фінляндії і Хорватії у результаті проведених конституційних реформ pp.) суттєво посилився парламентськими

елементами.

Тут і далі посилання даються на Конституцію Республіки Вірменія від 5 червня 1995 р. Див.: Конституции государств Европы: В 3 т.—Т.1.—С.262-284.

185

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

значає суддів загальних судів і прокурорів усіх рівнів. Серед інших його повноважень слід відзначити право здійснювати за­гальне керівництво зовнішньою політикою, укладати міжна­родні договори. Президент є головнокомандувачем збройних сил, він же призначає виший командний склад збройних сил, приймає рішення щодо їх використання у випадках озброєного нападу або наявності його безпосередньої загрози, проголо­шення Національними Зборами війни, вводить воєнний стан і може оголосити мобілізацію. При цьому Конституція не перед­бачає контрасигнації актів Президента з боку Уряду.

Досить широкі повноваження глави держави Французької республіки. Згідно діючої Конституції Франції (1958 р.) він зобов'язаний, як вже нами було зазначено, забезпечити "своїм арбітражем нормальне функціонування державних органів" (ст. 5), на власний розсуд призначає Прем'єр-міністра, припи­няє повноваження глави уряду після вручення останнім заяви про відставку уряду. За пропозицією Прем'єр-міністра він призначає інших членів уряду, функції яких визнані не­сумісними не тільки з депутатським мандатом, але і з будь-якою іншою посадою на державній службі; підписує норма­тивно-правові акти (ордонанси і декрети), які були обговорені в Раді Міністрів (назва уряду, коли в ньому головує Прези­дент); здійснює призначення на цивільні і військові посади на державній службі. Президент є головнокомандувачем зброй­ними силами, він головує у спеціальних державних органах - радах і вищих комітетах національної оборони. В умовах, коли "інститути Республіки, незалежність нації (держави), цілісність її території або виконання її міжнародних зо­бов'язань є під серйозною і безпосередньою загрозою, а нор­мальне функціонування органів державної влади, утворених відповідно до Конституції, порушене" (ст.16), Президент во­лодіє надзвичайними повноваженнями - після офіційних кон­сультацій з Прем'єр-міністром, головами палат парламенту, а також з Конституційною Радою він може вживати будь які за-