Державне право зарубіжних країн (стр. 23 )

зазначалося, був результатом "президенціалізації" деяких еле­ментів колишньої парламентарної системи влади.

Іншим шляхом до свого парламентсько-президентського змісту дійшли Фінляндія та Хорватія. Оскільки зміна змісту їх форм державного правління була здійсненна у ході консти­туційних реформ, тобто шляхом багато в чому схожим на той, котрий зараз проходить Україна, зосередимо увагу саме на на­копиченому цими країнами конституційно-правовому досвіді перебудови владних відносин у системі вищих органів законо­давчої і виконавчої влади.

Фінляндія дала світові, по суті, перший досвід побудови змішаної республіки, конституювавши її ще в липні 1919 р.1. Протягом 70-ти років її зміст залишався майже незмінним і характеризувався певною перевагою президентських еле­ментів над парламентськими. Звідси і провідна роль, котру відіграла президентура серед інших суб'єктів верховної влади. Питання про необхідність "парламентаризації" форми правління виникло ще у 70-х pp., але воно не зустріло підтрим­ки з боку доволі "сильного" президента , який не міг погодитись з пропозиціями членів створеної консти­туційної комісії про обмеження повноважень глави держави.

1 Історичним "прародичем" змішаної республіки вважається Німеччина, котра деякі риси такої моделі форми державного правління закріпила у т. зв. Веймарській конституції, ухваленій 31 липня 1919 року (Див.: Страхов MM. Історія держави і права зарубіжних країн: [Підручник для студентів юри­дичних спеціальностей вищих закладів освіти]. Харьків, 1999.—С353; Cap-торі Джованні. Порівняльна конституційна інженерія. —С.121). Але спра­ведливим буде зазначити, що Фінляндія свою змішану за змістом форму ре­спубліканського правління конституйовала дещо раніше - 17 липня того ж 1919 року. У цей день парламент (Ендускунта), в спеціальному консти­туційному законі юридично закріпив факт набуття колишньою "частиною" Російської імперії державної незалежності та появи на політичній карті Європи суверенної Республіки Фінляндії (Суомі). Цей найважливіший пар­ламентський акт, котрий мав назву "Форма правління", був головним серед інших актів, які до кінця XX ст. у сукупності складали т. зв. некодификовану Конституцію Фінляндії.

215

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Ситуація змінилася після того, коли за станом здоров'я на початку 80-х років минулого століття подав у відставку і замість нього, в 1981 p., главою фінської держави був обраний М. Койвисто. Під час його президентства стали проводитися поетапні зміни у системі відносин законодавчої і виконавчої влади. Койвисто добровільно посту­пився значною частиною своїх внутрішньополітичних і внутрішньоекономічних повноважень Державній раді (уряду) і така практика згодом була закріплена в актах "Форма правління" та "Про Едускунту". На основі цих змін більшість своїх дій Президент мав здійснювати за згодою Державної ра­ди, а призначення послів і консулів було цілком передане до ведення останньої.

Досить лояльна позиція М. Койвисто, відповідні політичні зміни у Центральній та Східній Європі та здійснені практичні кроки у напрямку вдосконалення змісту форми правління фінської держави на початку 90-х pp. XX ст. підготували ґрунт для проведення протягом останнього десятиліття минулого століття широкої конституційної реформи. В її проведенні можна виділити два етапи: перший - pp., коли зміни здійснювалися у відповідних законодавчих актах; другий pp., коли була підготовлена та прийнята нова Кон­ституція Фінляндії.

Здійснені на першому етапі зміни суттєво посилили пар­ламентарні елементи форми правління фінської держави. Це знайшло відображення насамперед у зміцненні ролі парламен­ту та Державної ради: Президент мав призначити прем'єр-міністра і формувати не на власний розсуд, а за узгодженням з керівництвом Едускунти; при висловленні останньої недовіри Державній раді або окремому міністру або за пропозицією прем'єр-міністра Президент був зобов'язаний відправити Дер­жавну раду (або міністра) у відставку; достроковий розпуск Едускунти і призначення нових парламентських виборів глава держави міг здійснити вже за пропозицією прем'єр-міністра.

216

Ці зміни послабили положення глави держави. Однак на відміну від парламентських республік, у яких прерогативи Президента на практиці обмежені у всіх сферах громадського життя, Президент Фінляндії зберіг за собою ще досить знач­ний обсяг повноважень насамперед у зовнішньополітичній сфері. Головним чинником збереження ним частини своїх ко­лишніх повноважень та своєрідним бар'єром проти їх повної "парламентаризації" послужив новий порядок обрання Прези­дента, який визначався прийнятим 22 липня 1991 р. Законом "Про зміну порядку виборів і повноважень Президента Фінляндської Республіки". Згідно з цим законом фінського Президента замість колишніх вибірників (як у США. —СБ.) стали обирати безпосередньо громадяни.

На другому етапі відповідні зміни у формі правління фінської держави були здійснені разом з підготовкою та прий­няттям нової конституції Фінляндії. Прийнятий 11 червня 1999 р. "Основний закон Фінляндії" набув чинності з 1 берез­ня 2000 р.' Відносно державних інституцій Основний закон ніяких змін не вніс: такими залишались Державна рада (уряд), Едускунта (парламент) і Президент Республіки; останні два органи формувалися на основі виборчої системи, встановленої колишнім законодавством. Водночас Основний закон ще більше змінив та відповідно закріпив домінуюче становище парламенту у системі цих органів.

В ньому зокрема знайшов чіткий вираз парламентський принцип формування Державної ради. Якщо за колишньою Конституцією (Актом "Форма правління. —С. Б.) виконавча влада здійснювалася Президентом, при якому для управлікля країною створювалася Державна рада, то новий Основний За­кон містив припис згідно з яким, "виконавча влада знаходить­ся в руках Президента і Державної ради"(§3). Прем'єр-міністр

1 Тут і далі посилання даються на Основний закон Фінляндії від 11 черв­ня 1999 р.(1999/731) .Див.: Конституции государств Европы: В 3-х т. 2001.— Т. З.-С.371-398.

217

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

відповідно до §61 обирається парламентом і формально затвер­джується указом Президента, а інші міністри призначаються останнім за пропозицією прем'єр-міністра. При цьому роль глави держави у визначенні складу Державної ради зведена до мінімуму. Хоча кандидатура прем'єр-міністра пропонується як і раніше Президентом, він уже не може впливати на формуван­ня уряду, оскільки, згідно з Регламентом Едускунти, затверд­женим водночас з Основним законом, ця кандидатура поперед­ньо ретельно аналізується і рекомендується главі держави спеціальним депутатом, призначеним фракціями політичних партій в Едускунті. У Едускунті може бути проведено не більш трьох голосувань по кандидатурі прем'єр-міністра. При цьому кожного разу має пропонуватися нова кандидатура.

Згідно з § 62 Конституції "Державна рада без зволікань повинна представляти свою програму Едускунті у формі за­яви. Таке ж представлення має бути зроблено, коли суттєво змінюється склад Державної ради". Державна рада й окремі міністри несуть перед Едускунтою політичну відповідальність. Згідно з цим Президент зобов'язаний звільнити всю Раду або окремого міністра не тільки на їх про­хання, але і при вираженні їм вотуму недовіри з боку більшості депутатів Едускунти (§ 64). Справи про юридичну відповідальність Президента, Канцлера юстиції, юридичного уповноваженого Едускунти, міністрів можуть порушуватись конституційною комісією парламенту, котра наділена правом контролю за діяльністю Державної ради. У випадку ухвалення відповідного рішення Едускунтою справа передається до Дер­жавного суду, де обвинувачем виступає Державний прокурор. На відміну від колишнього порядку, міністр не може бути при­тягнутий до відповідальності за незаконні дії і рішення Прези­дента, проти яких він заперечував, якщо ці заперечення були записані до протоколу засідання Уряду.

Нова Конституція Фінляндії суттєво посилила і парла­ментський контроль. Найбільш важливою його ланкою, як і

218

раніше, є конституційна комісія Едускунти, котра вправі знай­омитися з усіма документами і протоколами Державної ради, порушувати питання перед Едускунтою про притягнення до відповідальності міністрів, контролювати роботу омбудсмана і Канцлера юстиції, давати свій висновок щодо питання про ре­золюцію осуду Державній раді. Цій комісії надане право про­водити розслідування з власної ініціативи, за пропозицією Канцлера юстиції, омбудсмана, кожної з інших постійних комісій, а також не менше ніж 10 депутатів. Підставою для пред'явлення обвинувачення в порядку імпічменту є не тільки пряме порушення закону, але й зневажливе ставлення до своїх

обов'язків.

Контрольними повноваженнями в сфері зовнішньої політики наділені Велика комісія і комісія з іноземних справ, яким Державна рада зобов'язана представляти всю необхідну інформацію з питань зовнішньої політики і політики безпеки. Відповідно до §97 Основного закону прем'єр-міністр має за­здалегідь знайомити ці комісії зі справами, котрі підлягають розгляду в Європейському Союзі, а вони вправі направляти в Державну раду свої рекомендації з зазначених питань.

Отже, можна констатувати, що Основний закон не тільки формально поставив Едускунту на перше місце в державному механізмі, але і створив необхідні передумови для забезпечен­ня її верховенства. Обмеживши права Президента, Основний закон прямо зв'язує Едускунту з Державною радою. Він не тільки закріпив формування Ради Едускунтою, але і зо­бов'язує міністрів бути присутніми на її пленарних засіданнях, представляти їй і постійним комісіям усю необхідну інфор­мацію, у т. ч. і з міжнародних справ.

Проте обмеження президентських прерогатив зовсім не оз­начає, що функції глави держави зводяться до чисто представ­ницьких. Конституція зберегла за ним право на призначення цілого ряду посадових осіб, Канцлера юстиції і суддів, внесен­ня законопроектів, у т. ч. тих, що стосуються Аландських ост-

219

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

ровів; право вести засідання Державної Ради, де розглядаються та вирішуються найбільш важливі питання зовнішньої політи­ки, державної безпеки, оборони, внутрішньої політики, держав­ного бюджету. Пропозиції Державної ради, котрі не одержали схвалення Президента, повертаються на додаткове доопрацю­вання. Якщо питання або рішення повинно спрямовуватися в Едускунту, то Президент зобов'язаний погодитися з другою пропозицією Державної ради1.

Досвід "перебудови" змісту форми правління фінської держави шляхом його "парламентаризації", як нами зазнача­лося, міг би бути корисним для тих країн, котрі вирішили піти на схожі зміни. Але слід визнати, що відповідні конституційні формулювання та і сама структура влади Фінляндії, які ви­пробували на собі і шведський, і російський досвід, досвід інших європейських держав, є досить складними за своїм змістом. У цьому плані вигідно відрізняється перебудована у ході проведеної конституційної реформи структура влади в Хорватії. З точки зору практичних потреб, пов'язаних з прове­денням політичної реформи в Україні, саме накопичений хор­ватами досвід перебудови своєї "президентсько-парламентсь­кої республіки" на "парламентсько-президентську" може бути особливо корисним.

Корисність хорватського досвіду для нас обумовлена схожістю процесів державного будівництва, котрі здійснюва­лися в обох країнах протягом останнього десятиліття XX ст. Хорватія - перша з постсоціалістичних країн, яка 22 грудня 1990 p., ще за часів СФРЮ, прийняла нову Конституцію2. 25 червня 1991 р. парламент одноголосно прийняв Декларацію про проголошення суверенної і самостійної республіки Хор-

1 Могунова МЛ. Вводная статья к Конституции Финляндии от 11 июня
1999 г. // Конституции государств Европы.-Т.3.-С.369-З70.

2 Тут і далі посилання даються на: Конституція Республіки Хорватія від
22 грудня 1990 р. // Конституції нових держав Європи та Азії.—К, 1996.—
С.371-403.

220

ватія, а 8 жовтня того ж року - Постанову про припинення усіх державно-правових відносин з колишньою Югославією і проголошення незалежності Республіки Хорватія.

Встановлена Конституцією 1990 р. форма державного правління в Хорватії за своїм змістом стала досить близькою до конституйованого пізніше (1996 р.) в Україні різновиду змішаної республіки. Оскільки, як і в Україні, закріплена Кон­ституцією 1990 р. форма правління хорватської держави на­лежним чином не показала своєї ефективності, на рубежі століть вона була реформована. Прийнята 9 листопада 2000 р. Постанова Палати представників Хорватського Державного сабору "Про проголошення Змін Конституції Республіки Хор­ватія"1 суттєво "парламентаризовала" зміст форми державного правління Хорватії. Оцінити ступінь кардинальних змін, здійснених хорватським законодавцем у цьому напрямку можливо, порівнюючи відповідні норми Конституції 1990 р. та "Постанови..." парламенту від 9 листопада 2000 р.

Форма державного правління Хорватії за Конституцією 1990 р. характеризувалася наявністю у системі законодавчої і виконавчої влади певного балансу президентських та парла­ментських елементів, але із незначною перевагою інституту глави держави у його впливі на уряд. Останнє забезпечувалось конституційним положенням про те, що обраний шляхом за­гальних і прямих виборів терміном на п'ять років Президент виступав "гарантом дотримання Конституції, забезпечення те­риторіальної цілісності та єдності Республіки і належного функціонування державної влади" (ст. 94 Конституції), тобто положення, котре в постсоціалістичних країнах сприймалося (і сприймається) як аргумент на користь "піднесення" Прези­дента над іншими суб'єктами влади саме через "претензію"

1 Тут і далі посилання даються на: Постановление Палаты представите­лей Хорватского Государственного сабору "О провозглашении Изменений Конституции Республики Хорватия"// Конституции государств Европы: В 3-х т.-Т. З - С.473-490.

221

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

глави держави на безпосереднє керівництво тими державними органами, які насамперед "силою" можуть забезпечити дотри­мання вищезазначеної конституційної норми. "Постанова..." 2000 р. (ст. ЗЗ) скоригувала зміст цієї статті Конституції: "Пре­зидент Республіки, - закріплюється в ній, - піклується про ре­гулярну і узгоджену діяльність державної влади, а також її стабільність. Президент Республіки несе відповідальність за захист незалежності та територіальної цілісності Республіки Хорватія".

"Постанова..." 2000 р. суттєво обмежила повноваження Президента. Якщо за Конституцією 1990 р. він, по суті, на власний розсуд міг оголошувати референдум відповідно до Конституції, призначати на посаду та звільняти з посади Прем'єр-міністра, за поданням останнього призначати і звільняти інших членів уряду (ст.98); скликати засідання Уря­ду та вносити до їх порядку денного питання на розгляд, голо­вувати на тих засіданнях, у яких бере участь (ст.102), призна­чати членів очолюваного ним спеціального органу - Національної ради оборони, будучи Головнокомандувачем збройних сил, призначати та звільняти з посад склад Зброй­них Сил (ст.100); призначати та відкликати дипломатичних представників (ст.99); видавати укази, які мають силу закону, та вживати надзвичайних заходів у випадку стану війни або за наявності "безпосередньої загрози незалежності та єдності Ре­спубліки, або коли інші органи державної влади позбавлені стійкої здатності виконувати свої конституційні обов'язки" (ст.101), то за новою редакцією відповідних конституційних статей перелік цих повноважень глави держави або скороче­ний, або пов'язаний з контрасигнатурою, яка раніше була пе­редбачена тільки при прийнятті Президентом рішення про розпуск Палати представників (нижня палата парламенту - Хорватського Державного Сабору,—С. Б.)

Згідно з новою редакцією зазначених вище консти­туційних положень Президент вже "вручає мандат на форму-

222

вання Уряду тій особі, котра на основі розподілу депутатських місць у Палаті представників і після проведених консультацій користується довірою більшості депутатів Палати представ­ників" (ст.98 Конституції 1990 р. / ст.37 "Постанови..." 2000 р. - далі: 98/37); він може "пропонувати Уряду скликати засідання уряду і розглядати певні питання.... може бути при­сутній на засіданні Уряду та приймати участь у розгляді пи­тань" (102/41); співпрацювати з Урядом " у формуванні і про­веденні зовнішньої політики. За пропозицією Уряду і при на­явності контрасигнатури голови Уряду Президент приймає рішення про встановлення дипломатичних та консульських представництв", у такий же спосіб, але за згодою компетентно­го комітету парламенту "призначає та відкликає дипломатич­них представників за кордоном" (99/38).

"Постанова..." 2000 р. (ст.39) взагалі вилучила із ст.100 Конституції 1990 р. ту частину, котра закріплювала прези­дентські повноваження щодо Національної ради оборони. На­далі Президент, як Головнокомандувач збройних сил, мав пра­во внести зміни не у весь, а тільки "у командний склад Зброй­них Сил", а "у випадку безпосередньої загрози незалежності, єдності і існуванню держави" він "може при наявності контра­сигнатури голови Уряду віддати наказ про використання Збройних Сил без оголошення військового стану."

Суттєво обмежені передбачені ст.101 Конституції 1990 р. законодавчі повноваження Президента. За новою редакцією цієї статті він може під час військового стану видавати укази, які мають силу закону "на підставах та повноваженнях, отри­маних від Палати Представників Хорватського Сабору", а у випадках "безпосередньої загрози незалежності, єдності та існуванню держави або коли органи державної влади не в змозі постійно виконувати свої конституційні обов'язки" такі укази Президент може видавати тільки "за пропозицією голо­ви Уряду та при наявності його контрасигнатури" (ст.40 "По­станови..." 2000 p.).

223

С.К.Бостан, С.М.Тимченко