Державне право зарубіжних країн (стр. 34 )

Важливим доповненням кожного уряду є допоміжний апа­рат.

Первісною формою допоміжного апарату були різного ро­ду комітети і комісії, що створювалися при уряді. В міру ус­кладнення державних функцій і розширення сфери їх дії зро­став і ускладнювався допоміжний апарат.

У Великобританії допоміжний урядовий апарат має яск­раво виражену специфіку. Англійські урядові комітети підрозділяються на дві основні групи:

1. Постійні комітети, що засновуються кабінетом з найбільш важливих питань і очолюються звичайно провідни­ми міністрами.

323

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

2. Тимчасові комітети, що створюються кабінетом у міру потреби з усіляких питань. Очолюються вони також членами кабінету.

Склад постійних і тимчасових комітетів визначається прем'єр-міністром. Особливість їх правового статусу полягає в тому, що вони виступають від імені кабінету, який делегує їм відповідні повноваження. Комітети не тільки готують для кабінету проекти постанов, але і самі приймають важливі рішення.

Американська система організації урядового допоміжного апарату є до деякої міри логічним завершенням англійської системи. Державна практика США прийшла до необхідності стабілізації тимчасових і постійних допоміжних установ, що на підставі Акту про реорганізацію 1939 року були об'єднані у визначену систему органів. Вона отримала назву Виконавчий апарат при президенті (ВАП). Правові основи діяльності ор­ганів ВАПу ті ж самі, що і в Англії - вони наділяються делего­ваними повноваженнями президента.

Глава уряду (прем'єр-міністр, канцлер, голова ради міністрів, а в президентських поліархіях - президент) у сучас­них країнах є центральною політичною фігурою і має вели­чезні повноваження.

Президент володіє в них не меншими, а інколи і більшими повноваженнями, ніж парламентарний прем'єр-міністр.

Прем'єр-міністр поєднує у своїх руках функції лідера партії і глави наймогутнішого органу державної влади. Він призначає і зміщує членів уряду. Міністри, хоча це не записа­но в жодній конституції, зобов'язані беззаперечно підкорятися главі уряду. Якщо який-небудь міністр не згодний з думкою прем'єра, то він повинен або відмовитися від своєї думки, або піти у відставку. Будь-яка заява прем'єр-міністра вважається офіційною і не може критикуватися членами уряду. У той же час жоден міністр не може привселюдно висловлюватися без дозволу глави уряду.

324

При прийнятті рішень думка прем'єра є визначальною. Він відіграє головну роль у розробці політичної лінії уряду, має у своєму розпорядженні право одноосібно приймати рішення з найважливіших державних питань.

Друге питання присвячено юридичному і фактичному статусу урядів у зарубіжних країнах. При ознайомленні з цією проблемою слід пам'ятати, що визначення фактичного обсягу повноважень урядів зарубіжних країн не може бути здійснене за допомогою аналізу лише конституційних текстів. Для цього необхідно досліджувати реальну діяльність уряду. Для всіх країн характерний розрив між юридичним і фактичним стату­сом уряду.

За загальним правилом в унітарних державах предметна компетенція уряду не визначається, тому що законодавець ви­ходить із припущення про те, що межі між виконавчою, законо­давчою і судовою владою очевидні. Більш того, багато за­рубіжних конституцій усі виконавчі повноваження вручають главі держави, хоча фактично вони завжди здійснюються уря­дом. Деякі конституції наділяють уряд виключно дорадчими функціями, конструюючи його як певний консультативний ор­ган при главі держави. У ряді зарубіжних конституцій коротко визначається компетенція уряду. Так, ст.20 Конституції V Французької Республіки говорить: "Уряд визначає і здійснює політику Нації. У його розпорядженні знаходяться адміністра­тивні органи і збройні сили". Однак у сучасній Франції майже вся реальна державна влада зосереджена в руках президента. У деяких країнах (наприклад, Панама) конституції містять статті, що встановлюють предметну компетенцію уряду, але пе­реліки наведені ними, носять формальний характер.

У державах з федеративною формою державного устрою повноваження уряду, за винятком, наприклад, Швейцарії та­кож, не визначаються. Конституції цих країн обмежуються розмежуванням компетенції між союзом і суб'єктами феде­рації.

325

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Фактичне становище уряду в зарубіжних країнах не може бути абсолютно точно визначеним оскільки межі здійснення владних функцій органом, що є головним інструментом здійснення влади, дуже рухливі і мінливі.

В унітарних країнах обсяг повноважень уряду встанов­люється в процесі здійснення владних функцій усіма вищими органами державної влади. У федеративних державах при де­мократичному режимі обсяг повноважень уряду залежить не тільки від фактичного розмежування функціональної і пред­метної компетенції вищих органів державної влади, але і від розподілу компетенції між союзом і суб'єктами федерації. Уряд федеративної держави у сфері здійснення зовнішніх функцій має такі ж повноваження, як і уряд унітарної держа­ви. У сфері ж здійснення внутрішніх функцій обсяг повнова­жень федеративного уряду вужчий, ніж унітарного.

У системі вищих органів влади зарубіжних держав уряд є найбільш активним і динамічним елементом, найменшою мірою підданим правовій регламентації. Він фактично стоїть над усіма іншими вищими органами держави. Не будучи підконтрольним, уряд сам має можливість визначати обсяг своїх повноважень.

Третє питання присвячено характеристиці найважливіших функцій урядів зарубіжних країн. Серед них однією з основних є управління державним апаратом. Уряд не тільки відіграє вирішальну роль у справі комплектування всього державного апарату, але і здійснює керівництво його діяльністю. Сучасний державний апарат, пристосований для здійснення різно­манітних державних функцій, не тільки численний, але і дуже складний в організаційному відношенні. Уряд, який є насампе­ред політичною установою, направляє і координує діяльність державного апарату через міністерства, департаменти, штаби й інші відомства. Стосовно державного апарату уряд виступає як центр, який на підставі отриманої ним інформації приймає рішення, що здійснюються різними ланками цього апарату.

326

Виконання законів у відповідності до конституції - одна з найважливіших функцій уряду. Подібне твердження є аксіомою для класичного державознавства, що суворо дотри­мується принципу поділу влади. Відповідно до традиційної те­орії уряду довіряється виконавча влада, тобто йому ставиться в обов'язок піклуватися про належне виконання законів, прийнятих парламентом.

Уряди в зарубіжних країнах все більше займаються нор-мотворчою діяльністю і активно проникають у сферу винятко­вої компетенції парламенту. '"Контроль" над законодавчою діяльністю парламенту фактично перетворився в самостійну функцію уряду. Цей контроль здійснюється за двома головни­ми напрямками.

По-перше, уряд є головним джерелом законодавчої ініціативи. У президентських поліархіях ця сторона діяльності уряду носить більш стриманий характер, що пояснюється відсутністю парламентської відповідальності і пов'язаним з нею непарламентським способом формування уряду. У парла­ментарних країнах уряд є фактично єдиним суб'єктом законо­давчої ініціативи.

По-друге, уряд впливає на законодавчий процес. У прези­дентських республіках уряд здійснює цей контроль меншою мірою і в інших формах, ніж у парламентарних країнах, але він усе-таки досить ефективний. За загальним правилом у прези­дентських республіках уряд використовує для цього право ве-та і безпосередні контакти з парламентарями. Партійні фракції відіграють значно меншу роль, у той час як у парла­ментарних країнах саме фракції є головним засобом, за допо­могою якого уряд контролює законодавчий процес.

Нормотворча діяльність уряду є одним з основних на­прямків його роботи. Уряд - автор більшої частини норматив­них актів, що діють у будь-якій зарубіжній державі.

Нормотворча діяльність уряду здійснюється за трьома напрямками:

327

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

1. Уряд видає різного роду нормативні акти на основі й
для виконання парламентських законів. Мова йде про норма­
тивні акти, прийняті з питань, що не входять, як правило, до
сфери виняткової компетенції парламенту. Урядові акти цієї
групи носять підзаконний характер.

2.  Уряд видає нормативні акти за прямим чи непрямим
уповноваженням парламенту. Таке уповноваження на видан­
ня нормативних актів може бути прямо виражене в парла­
ментському законі або опосередковано, коли закон сформуль­
ований нечітко. У Франції такі закони називаються "закона-
ми-рамками", в англосаксонських країнах - "кістяковим зако­
нодавством". Уряд у такий спосіб отримує уповноваження на
видання нормативних актів з предметів правового регулюван­
ня, що відносяться до виняткової компетенції парламенту.
Парламент у цьому випадку делегує уряду свої повноваження
прямо або опосередковано.

3. Уряд видає нормативні акти, що містять у собі загальні
правила поведінки з питань, котрі складають виняткову ком­
петенцію парламенту, без будь-якого уповноваження з боку
останнього. Парламенту надається право мовчазного погод­
ження із вторгненням уряду в сферу його повноважень.

Другий і третій види нормотворчої діяльності уряду - де­леговане законодавство - у сучасну епоху є головними форма­ми його нормотворчої діяльності.

У Великобританії делеговане законодавство отримало ши­роке поширення і здійснюється всіма ланками урядового апара­ту. Суб'єктами цього законодавства є міністри, що мають право передавати своє право на видання нормативних актів главам підлеглих їм установ і відомств, що у свою чергу можуть переда­вати це право відомствам нижчого рівня, у результаті чого ви­никає багатоступенева субделегація. Суб'єктами делегованого законодавства є також органи місцевого управління.

Акти делегованого законодавства у Великобританії за своєю кількістю набагато перевершують парламентські зако-

328

ни. Парламентський і судовий контроль над делегованим за­конодавством, що юридично існує у Великобританії, на прак­тиці застосовується слабко.

У США делеговане законодавство здійснюється як прези­дентом, так і главами виконавчих департаментів і численних федеральних агентств. Укази, накази, прокламації, військові накази, директиви, регламенти, які видаються в такому поряд­ку, володіють такою ж юридичною чинністю, як і акти конгре­су. Межі делегованого законодавства не встановлені.

У V Французькій Республіці основними суб'єктами деле­гованого законодавства є президент, прем'єр-міністр і міністри, які видають ордонанси, декрети, рішення, постанови, циркуляри, інструкції, регламенти і т. д. Делеговане законодав­ство у Франції не тільки за своїм обсягом і значимістю переви­щує нормотворчу діяльність парламенту, але і важко контро­люється.

Складання і виконання бюджету є власне урядовим повно­важенням, оскільки роль парламенту в цьому процесі фактич­но номінальна. Складання прибуткової і видаткової частин бюджету здійснюється різними адміністративними відомства­ми, а остаточний проект представляється на затвердження уряду міністерством фінансів. Проходження проекту бюджету через парламент іноді являє собою чисто формальну процеду­ру, тому що прийняття поправок і доповнень до нього - явище досить нечасте. Парламент лише затверджує бюджет, складе­ний урядом. Після затвердження бюджет повністю виходить зі сфери діяльності парламенту, його виконання цілком зосеред­жується в руках уряду і підпорядковано його адміністративно­му апаратові. Формально належне парламенту право контро­лю за виконанням бюджету не завжди ефективне.

Здійснення зовнішньої політики в сучасних зарубіжних країнах насамперед входить до компетенції уряду. Глава дер­жави в парламентарних країнах у сфері міжнародних відносин помітної ролі не відіграє. Відносно парламенту, то йому відво-

329

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

дяться лише деякі контрольні функції, оскільки він не має можливості впливати на зовнішньополітичний апарат, який цілком підконтрольний уряду. Навіть найсильніші зарубіжні парламенти можуть впливати лише на розробку зовнішньо­політичних доктрин, але не на їх практичне застосування.

Уряд контролює і спрямовує діяльність всіх органів та інститутів, за допомогою яких здійснюються зовнішньо­політичні функції держави. Він комплектує дипломатичний і консульський апарат, визначає контингенти збройних сил, ке­рує діяльністю органів закордонної розвідки, веде міжнародні переговори й укладає міжнародні договори й угоди.

Повноваження уряду дуже великі і їх здійснення навіть у звичайних умовах мало піддається законодавчій регламен­тації. В умовах надзвичайного стану, що вводиться прокла­мацією чи наказом глави держави, ці повноваження набувають жорсткого характеру.

Надзвичайний стан має своїм наслідком призупинення дії конституційних прав і свобод, конституційних і процесуаль­них гарантій. Приводом для введення надзвичайного стану є війни, страйки, внутрішні безладдя тощо. Умови застосування урядом надзвичайних повноважень докладно регламентують­ся. Наприклад, за Конституцією Індії Президент Індійської Республіки може ввести надзвичайний стан у наступних ви­падках: якщо безпеці Індії чи частині її території загрожує війна, зовнішня агресія чи внутрішні безпорядки; якщо прези­дент отримав від влади штату повідомлення про те, що уп­равління цим штатом не може здійснюватися відповідно до конституції. Надзвичайними повноваженнями наділяє Прези­дента Франції СТ.16 Конституції 1958 року. У багатьох країнах діє спеціальне законодавство про надзвичайний стан.

При підготовці четвертого питання слід звернути увагу на те, що визначена в конституціях контрольна компетенція ре­алізується самими парламентами і деякими внутрішніми структурами в різноманітних формах. Останні, в свою чергу,

330

залежать від прийнятої в тій чи іншій країні форми державно­го правління.

Головною формою парламентського контролю нерідко на­зивають постановку питання у представницькому органі про довіру уряду. Однак такі дії мають контрольний характер у ви­падку, якщо перед голосуванням у парламенті про довіру уряд звітує. А це буває далеко не завжди. Результатом постановки питання про довіру уряду може бути його відставка. Тому в та­кому випадку слід говорити не про парламентський контроль за урядом, а взагалі про відповідальність уряду та про її ме­ханізм (див. попередній параграф).

. Найпоширенішою формою такого контролю в країнах з парламентарною і змішаною формами правління є запити де­путатів, звернені до глави уряду або окремих міністрів. Запи­ти можуть бути як усними, так і письмовими.

Проте реальне значення такої форми контролю, як запит не слід переоцінювати. У більшості випадків все зводиться до критики урядової політики в цілому або її окремих напрямів чи певних заходів, і відповідна процедура аж ніяк не впливає на подальшу долю самого уряду. Депутатські запити є засобом отримання необхідної інформації. Вони не тягнуть за собою будь-яких санкцій, які застосовувалися б до уряду та його ок­ремих членів. Але, як свідчить практика, запитання відіграють певну роль у політичному житті. Нерідко від уміння в гострій ситуації правильно і вдало відповісти на запитання залежить подальша кар'єра конкретного міністра.

Більш ефективним засобом впливу парламенту на уряд є інтерпеляція і наближені до неї процедури. Якщо запити і відповіді на них мають інформативний характер, то інтерпе­ляція фактично спричиняє звіт одного з членів уряду. За своєю суттю інтерпеляція - це сформульована одним або гру­пою депутатів і подана в письмовій формі вимога до окремого міністра чи глави уряду дати пояснення з приводу конкретних дій або з питань загальної політики.

331

і і

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Зміст процедури інтерпеляції в різних країнах має свої відмінності. При цьому звичайно встановлюються різного ро­ду застереження, аби зменшити можливість використання цієї процедури для дестабілізації парламентської та урядової діяльності.

Так, у Франції інтерпеляція має бути підтримана 1/10 складу національних зборів. Глава уряду чи міністр повинні дати відповідь не пізніше п'ятнадцяти днів з моменту її вне­сення. У Швеції парламент своїм рішенням визначає особу, якій передається інтерпеляція для підготовки відповіді у чоти-ритижневий термін. В Італії у нижній палаті парламенту відповідь на інтерпеляцію має бути дана після закінчення дво­тижневого терміну з правом уряду на такий самий додатковий термін. Подібні процедури передбачені основними законами Литви, Словаччини, Словенії та інших держав.

У ряді країн відповідні процедури офіційно визначаються як запит. У Болгарії окремі депутати парламенту можуть звер­татися із запитами до уряду в цілому або до окремих міністрів. На пропозицію 1/5 складу парламенту за змістом запитів про­водяться обговорення і приймаються спеціальні рішення. В Австрії запит вноситься в нижню палату парламенту від імені п'яти депутатів. Уряд повинен дати відповідь на нього в усній або письмовій формі протягом двох місяців.

Парламентська практика Великобританії та інших англо­мовних країн не знає процедури інтерпеляції. Своєрідним ЇЇ замінником тут є так звана пропозиція. За формою пропозиція - це проект резолюції, в якій визначається позиція нижньої палати з певного питання. Пропозиція обґрунтовується і ста­виться на голосування в палаті. Вона створює можливості для критики уряду. Саме тому пропозиції, як правило, пропону­ються опозицією.

Ще однією формою контролю з боку представницького органу за діяльністю уряду є робота так званого омбудсмана -спеціальної посадової особи, до компетенції якої входить роз-

332

гляд скарг громадян на діяльність органів влади і посадових осіб, захист прав людини. Водночас омбудсман має право з власної ініціативи здійснювати перевірку законності актів уп­равління, процедур їх прийняття, а також дій відповідних по­садових осіб. У Фінляндії і Швеції омбудсмани навіть наділені правом контролювати виконання законів і підзаконних актів. Крім назви "омбудсман", яка набула характеру родової, для позначення відповідної посади використовуються й інші: парламентський комісар із справ адміністрації (Великобри­танія, Нова Зеландія), посередник або медіатор (Франція), на­родний захисник (Іспанія), проведор юстиції (Португалія), уповноважений з прав людини (Польща, Росія), контролер (Литва) тощо.