Тема: Введение в Европейское право (стр. 12 )

Подобно конституции в государстве, учредительные документы ЕС ("Договоры") и Хартия об основных правах занимают высшее место в иерархии источников права Европейского Союза как особой интеграционной правовой системы, общей для всех государств-членов и народов этой организации.

"Договоры" выступают в роли ядра этой системы, являются первичным правом ЕС*(54). Также аналогично конституциям государств "Договоры" служат юридической основой для издания органами Европейского Союза многочисленных законодательных и иные правовых актов (вторичное, или производное право ЕС)*(55). В случае несоответствия актов вторичного права положениям "Договоров" подобные акты могут быть признаны недействительными Судом Европейского Союза, осуществляющим тем самым своеобразный "конституционный контроль" в рамках ЕС.

Учредительные документы Европейского Союза по форме и порядку принятия являются международными договорами, связывающими двадцать семь (в дальнейшем, возможно, больше) европейских стран - государств-членов ЕС. Процедура пересмотра Договоров отсюда тоже имеет договорный характер (ст. 48 Договора о Европейском Союзе). В то же время, в "новом" ЕС она несколько отходит от традиционных канонов международного права, отраженных в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и действовавших в "старом" Европейском Союзе.

Ранее государства-члены ЕС, по выражению Конституционного Суда ФРГ, выступали полными "владыками Договоров", то есть могли вносить в них с общего согласия любые изменения. Для этого государствам-членам, как правило, требовалось провести межправительственную конференцию, подписать по ее итогам ревизионный договор и обеспечить ратификацию последнего в соответствии со своими собственными конституционными процедурами.

Позиция в этих вопросах институтов ЕС, выражающих общий "европейский" интерес, имела лишь консультативное значение и никак не связывала руки государствам.

В "новом" Европейском Союзе ситуация несколько меняется. С одной стороны, каждое из государств-членов по-прежнему сохраняет за собой право вето на внесение поправок в учредительные документы. С другой стороны, аналогичное право по общему правилу (в рамках "обычной процедуры пересмотра") впервые может приобрести независимый от государств представительный институт ЕС - Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами Европейского Союза.

Указанная новелла связана с тем, что отныне для любых крупномасштабных изменений "Договоров" вводится дополнительный этап - созыв и проведение Конвента, состоящего из представителей не только национальных законодательных и исполнительных органов (парламентов и глав государств или правительств стран ЕС), но и аналогичных институтов Европейского Союза в целом (Европейского парламента и Комиссии)*(56).

В задачу Конвента входит изучение проектов пересмотра "Договоров" и подготовка по этому поводу рекомендации для межправительственной конференции государств-членов. Рекомендация конвента должна приниматься консенсусом, что предполагает согласие всех групп его членов, включая представителей Европарламента и Комиссии. 

Конвент разрешается не созывать в случае, если масштаб планируемых изменений "Договоров" является незначительным. Но и в этом случае решение о несозыве Конвента должно получить предварительное одобрение Европейского парламента.

Кроме "обычной процедуры пересмотра" статья 48 Договора о Европейском Союзе предусматривает также "упрощенные процедуры пересмотра", которые носят по определению менее сложный и длительный характер (не требуют созыва Конвента, межправительственной конференции или ратификации во всех государствах-членах).

В зависимости от вида упрощенных процедур пересмотра участие Европарламента в них будет носить либо полноценный (с правом абсолютного вето), либо совещательный (консультативный) характер. Однако следует учитывать, что такие процедуры могут быть задействованы лишь в ограниченных пределах (изменение внутриполитической компетенции ЕС или совершенствование законодательных процедур ЕС в сторону дальнейшего сокращения права вето государств-членов и расширения прерогатив Европарламента).

Особенностью Европейского Союза, свойственной далеко не всем многонациональным государствам и международным организациям, является широкое многообразие официальных языков учредительных документов ("языков Договоров"). Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза подписаны в 23 языковых редакциях, которые охватывают государственные языки всех государств-членов ЕС (в некоторых странах они полностью или частично совпадают, например, в Германии и Австрии). То же самое относится к Хартии Европейского Союза об основных правах и к самому Лиссабонскому договору 2007 г.

Перечень "языков Договоров", которые также являются официальными языками институтов Союза и издаваемых ими правовых актов, содержится в статье 55 Договора о Европейском Союзе. Все перечисленные в этой статье языки имеют равный статус, то есть изданные на них документы наделены одинаковой юридической силой, являются равно аутентичными.

Кроме того, в "новом" Европейском Союзе впервые предусмотрена возможность подготовки официальных копий "Договоров" на языках национальных меньшинств, к которым могли бы быть отнесены, например, баскский, каталонский, галисийский в Испании, русский в странах Балтии. Подготовка таких копий должна проводиться по инициативе и силами заинтересованного государства-члена, и при условии, что язык национального меньшинства имеет официальный статус хотя бы на части его территории (параграф 2 статьи 55 Договора о Европейском Союзе).

Структура учредительных документов имеет комплексный, многоуровневый характер. Ее первичным элементом являются статьи*(57).

Статьи, содержащие несколько нормативных положений, подразделяются на:

- параграфы, обозначаемые цифрами 1, 2, 3 и т. д. (например, параграф 1 статьи 31 Договора о Европейском Союзе);

- пункты, обозначаемые латинскими буквами а, b, с и т. д. (например, пункт "b" параграфа 2 статьи 107 Договора о функционировании Европейского Союза) *(58);

- подпункты, обозначаемые символами i, ii, iii и т. д. (например, подпункт "i" пункта "b" статьи 25 Договора о Европейском Союзе);

- тире, обозначаемые на тексте знаком "-" (например, четвертое тире параграфа 2 статьи 167 Договора о функционировании Европейского Союза).

- абзацы, не имеющие цифрового или иного обозначения (например, третий абзац статьи 1 Договора о Европейском Союзе).

Общей чертой "Договоров" является наличие у каждого из них собственной преамбулы. В преамбулах, с одной стороны, указаны государства и их уполномоченные представители, которые участвовали в подписании соответствующего документа*(59). С другой стороны, преамбулы в торжественных формулировках называют причины и цели, ради которых заключен каждый из "Договоров" (так называемые "мотивировочные положения"). Следует отметить, что преамбулы учредительных документов почти не подвергались изменению Лиссабонским договором  г.*(60)

Как уже указывалось выше, при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. распределение правовых основ Европейского Союза между двумя учредительными документами производилось исходя из стремления подготовить один краткий "мини-договор" и другой подробный, детализирующий предписания первого.

Эта логика в целом соблюдена в окончательных текстах Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза, вытекающих из Лиссабонского договора 2007 г. Однако от нее имеются некоторые отступления, которые будут упомянуты ниже при характеристике структуры каждого из "Договоров" в отдельности*(61).

Структура Договора о Европейском Союзе складывается из шести разделов, один из которых, посвященный внешней политике, разбит на две главы.

Раздел I "Общие положения" - самый фундаментальный раздел внутри не только Договора о Европейском Союзе, но и "Договоров" в целом. Он закрепляет юридический факт учреждения Европейского Союза как интеграционной организации и фиксирует ее правовые основы (статья 1).

Далее в разделе I определяются ценности (статья 2), основные цели (статья 3), принципы, регулирующие взаимоотношения ЕС с государствами-членами (статья 4), базовые принципы, относящиеся к компетенции ЕС (статья 5), гарантии основных прав на уровне Европейского Союза (статья 6).

Последние две статьи раздела I предусматривают возможность приостановления прав государств-членов, нарушающих основополагающие ценности Союза (статья 7), и - впервые в его истории - необходимость установления "привилегированных отношений" между ЕС и соседними государствами, к числу которых, вне всяких сомнений, относится и наша Россия (статья 8)*(62).

Раздел II "Положения о демократических принципах" развивает статьи первого раздела путем определения основных начал (принципов) демократического функционирования Европейского Союза: демократического равенства (статья 9), представительной демократии (статья 10) и принципа, который обеспечивает привлечение граждан и общественных объединений к процессу подготовки законодательных актов и других мер на европейском уровне (статья 11)*(63).

Одна из принципиальных новелл последнего принципа, также перенесенная в Договор о Европейском Союзе из проекта Европейской конституции 2004 г., состоит в признании по образцу некоторых государств так называемой "гражданской инициативы" - права граждан Союза в количестве не менее 1 млн. человек выступать с инициативой разработки и принятия новых правовых актов на европейском уровне.

Завершающая статья раздела II, включенная Лиссабонским договором  г. (в прежней редакции Договора о Европейском Союзе и в проекте Европейской конституции 2004 г. ее не было), впервые определяет основные принципы участия парламентов государств-членов в деятельности Европейского Союза (статья 12). Принципы, изложенные в этой статье, конкретизированы в специальных протоколах к учредительным документам, в частности, в новом Протоколе о роли национальных парламентов в Европейском Союзе.