Тема: Введение в Европейское право (стр. 26 )

Из рассматриваемого принципа следует, что в своей деятельности Союз не должен выходить за рамки компетенции, предоставленной ему государствами-членами, и обязан следовать целям, которые эти государства зафиксировали в "Договорах". Кроме того, как и в большинстве федераций (в том числе в России), любая остаточная компетенция, то есть компетенция, не закрепленная за Союзом в его учредительных документах, сохраняется за государствами-членами.

Второй принцип служит отражением политической концепции, в соответствии с которой распределение компетенции и ответственности между разными уровнями политической власти должно строиться "снизу вверх", а не наоборот. Все проблемы, которые могут эффективно решаться на местном (локальном) уровне, должны находиться в ведении муниципальных властей, наиболее близких к гражданам. Лишь в случае, если общественные проблемы имеют региональный, общегосударственный или "европейский" масштаб, то их решение должно быть отнесено к компетенции более крупных административно-территориальных образований (субъектов федерации в федеративных государствах), государства в целом (национальных властей) или наднациональных инстанций Европейского Союза.

Иными словами, компетенция вышестоящих более отдаленных от граждан уровней политической власти должна служить дополнением к компетенции ее нижестоящих уровней, приближенных к населению. Отсюда название второго рассматриваемого принципа - принцип субсидиарности (дополнительностии).

В настоящее время принцип субсидиарности получил прямое или косвенное закрепление в ряде европейских конституций (Германия, Италия, Франция, Польша и др.), а также в Европейской хартии местного самоуправления, подготовленной в рамках Совета Европы. В своем широком значении он закрепляется и в статье 1 Договора о Европейском Союзе, согласно которой принятие решений в рамках ЕС должно быть как можно более приближено к гражданам.

В узком (тесном) смысле слова принцип субсидиарности отражен в комментируемой статье 5 Договора о Европейском Союзе (параграф 3 статьи 5). Речь в данном случае идет о применении вышеупомянутой концепции к тем сферам общественной жизни, в которых государства-члены предоставили Союзу компетенцию неисключительного характера.

Прежде всего, имеются в виду сферы совместной компетенции ЕС и государств-членов. Напомним, что в рамках этой самой широкой по предмету категории компетенции Союза законодательство и другие обязательные правовые акты могут издавать как европейские, так и внутригосударственные органы политической власти. При этом акты последних не должны противоречить документам Европейского Союза, имеющим верховенство (примат) над внутригосударственным правом.

Однако кто в конкретных случаях должен принимать решения, например, в случае необходимости разработки новых мер в сфере защиты потребителей или охраны окружающей среды? Принцип субсидиарности, как он закреплен в параграфе 3 статьи 5 Договора о Европейском Союзе, устанавливает в качестве ответа следующий критерий: Союз может воспользоваться своими полномочиями лишь тогда, когда цели соответствующего мероприятия не могут быть достаточным образом достигнуты государствами-членами самостоятельно (усилиями центральных, региональных или местных органов власти), но в силу масштабов или последствий мероприятия могут быть лучше реализованы на уровне Союза в целом.

Разумеется, указанная формулировка является весьма абстрактной и может допускать неоднозначное толкование. По этой причине в специальном протоколе к учредительным документам закреплены положения, направленные на ее конкретизацию и практическое осуществление ("Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности").

В частности, перед внесением любых законопроектов Европейская комиссия (главный исполнительный институт ЕС, который является почти монопольным субъектом законодательной инициативы на европейском уровне) обязана проводить широкие консультации, в том числе на предмет учета местных и региональных проблем.

В законопроектах ЕС должно содержаться обоснование их соответствия принципу субсидиарности и принципу пропорциональности. Эти проекты должны сопровождаться специальным пояснительным документом ("карточкой"), где указаны финансовые и юридические последствия принятия акта ЕС, а также иные качественные и количественные показатели, подтверждающие необходимость его принятия именно на уровне Союза.

Принципиально новой гарантией соблюдения принципа субсидиарности, включенной Лиссабонским договором  г. в упомянутый Протокол, стало наделение парламентов государств-членов специфическим правом вето на законопроекты ЕС, которое они могут осуществлять только на коллективной основе.

В целях реализации этого права каждому национальному парламенту предоставлено два голоса. Если представительный орган страны однопалатный, то оба голоса подаются от имени парламента в целом (например, Государственное Собрание Венгрии или Палата Депутатов Греции). В государствах-членах, имеющих двухпалатные парламенты, по одному голосу предоставлено каждой из палат в отдельности, мнения которых могут и не совпадать друг с другом (например, Национальное Собрание и Сенат Франции, Палата Общин и Палата Лордов Великобритании). Итак, общее количество голосов парламентов 27 государств-членов Союза в настоящее время составляет 27 х 2 = 54. 

Каким образом национальные парламенты (палаты) могут использовать указанные голоса, и как должен осуществляется их подсчет? Согласно Протоколу о применении принципов субсидиарности и пропорциональности 2007 г. все национальные парламенты (палаты парламентов) уполномочены официально высказывать свои мнения, которые констатируют "несоблюдение" любым новым законопроектом ЕС принципа субсидиарности. Высказывание таких мнений, оформляемых мотивированным заключением соответствующего парламента (палаты) - право, а не обязанность представительных органов государств-членов.

Именно при подсчете количества отрицательных заключений национальных парламентов (палат) вступают в действие голоса, предоставленные им новым Протоколом о применении принципов субсидиарности и пропорциональности:

- в случае, если отрицательные заключения (то есть заключения о несоответствии конкретного законопроекта ЕС принципу субсидиарности) вынесли национальные парламенты (палаты), которые представляют в совокупности одну треть и более от общего числа голосов (54 х 1/3 = 18 голосов), то автор законопроекта обязан провести его повторное изучение*(133).

По итогам повторного изучения законопроект может быть изменен или отозван, но может быть и оставлен в прежнем виде (во всех случаях решение автора законопроекта должно быть мотивированным);

- если законопроект относится к вопросам судебного или полицейского сотрудничества по уголовным делам (включая проекты по гармонизации уголовного и уголовно-процессуального права государств-членов), то для наступления вышеуказанного последствия достаточно одной четверти от общего числа голосов национальных парламентов или палат (54 х 1/4 = 14 целых голосов);

- наконец, для большинства законопроектов ЕС, которые будут приниматься по правилам "обычной законодательной процедуры" (законодательный акт издают совместно Европейский парламент и Совет Европейского Союза по предложению Комиссии), Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности предусматривает еще одну ситуацию*(134).

Эта ситуация может иметь место, когда заключения о несоблюдении законопроектом ЕС принципа субсидиарности отражают позицию свыше половины всех национальных парламентов (палат), то есть простое большинство предоставленных им голосов (54 х 1/2 + 1 = 28 голосов).

В подобных обстоятельствах, если Комиссия как автор законопроекта не согласится с мнением национальных представительных органов и оставит проект ("предложение") в неизменном виде, то она должна, как и в предыдущих ситуациях, обосновать свою позицию.

В дополнение к этому законодательные институты ЕС (Европейский парламент и Совет) в ходе первого чтения будут обязаны провести специальное изучение вопроса о соответствии проекта Комиссии принципу субсидиарности. Если любой из них сочтет на этом этапе, что принцип субсидиарности не соблюден, то дальнейшее рассмотрение законопроекта прекращается.

Сказанное показывает, что коллективное право вето национальных парламентов на законопроекты ЕС, не соответствующие, по мнению части из них (1/3, 1/4 или большинства) принципу субсидиарности, не имеет абсолютного характера. Субъекты законодательной процедуры Европейского Союза вправе не согласиться с этим мнением и принять искомый акт.

Однако явное пренебрежение мнением национальных парламентов может быть нецелесообразным по политическим причинам. Поэтому, вероятно, в случае возникновения упомянутых ситуаций законопроекты ЕС будут, как минимум, подвергаться пересмотру с целью учесть позицию представительных органов государств-членов.

Кроме того, Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности дает в руки национальных парламентов (палат) еще один правовой механизм, позволяющий контролировать соблюдение законодательными институтами ЕС принципа субсидиарности. Каждый из национальных парламентов и любая из его палат (в случае двухпалатных парламентов) впервые в истории ЕС получают право инициировать обращение в Суд Европейского Союза с исками об аннулировании законодательных актов ЕС, противоречащих, по их мнению, принципу субсидиарности. Данное право носит индивидуальный характер и не зависит от позиций представительных органов других государств-членов Европейского Союза.

Систему основных принципов компетенции ЕС завершает принцип пропорциональности (соразмерности), закрепленный в параграфе 4 статьи 5 Договора о Европейском Союзе*(135). Применительно к реализации компетенции Союза этот общеправовой принцип требует, чтобы действия ЕС по содержанию, форме и интенсивности предпринимаемых мер не выходили за рамки того, что является необходимым для достижения его целей (являлись "пропорциональными", "соразмерными" сформулированным в учредительных документах целям).