Тема: Введение в Европейское право (стр. 32 )

В Европейском совете общим правилом принятия решений останется консенсус (решение считается принятым при отсутствии возражений со стороны кого-либо из членов данного института). В важнейших случаях, прямо предусмотренных учредительными документами, Европейский совет должен будет постановлять единогласно. В подобных случаях в принятии решений участвуют только руководигосударств-членов; также входящие в состав этого института Председатель Комиссии и Председатель Европейского совета (новое должностное лицо - см. ниже) участия в голосовании не принимают.

Аналогично Совету Европейского Союза, по вопросам внутренней процедуры и некоторым другим вопросам процедурного характера (например, решения о созыве или несозыве "Конвента" в целях пересмотра учредительных документов) Европейский совет будет принимать решения простым большинством, а еще по ряду вопросов, прямо предусмотренных учредительными документами (например, при выдвижении кандидатов в состав Комиссии и последующем назначении членов этого института), - квалифицированным большинством. В случаях мажоритарного голосования в Европейском совете (простым или квалифицированным большинством), как и при единогласном принятии им решений, правом голоса обладают только руководители государств-членов. 

Что же будет представлять собой квалифицированное большинство в Совете и Европейском совете согласно Лиссабонскому договору 2007 г.? Данный вопрос выступил наиболее серьезным камнем преткновения в ходе подготовки проекта Европейской конституции 2004 г. и затем вновь вызвал серьезные споры при подготовке Лиссабонского договора 2007 г.

Дискуссия развивалась между двумя альтернативными методами определения квалифицированного большинства:

- сохранить изначально действующий в ЕС с 1950-х годов метод "взвешенного голосования", то есть определять квалифицированное большинство на основе фиксированных квот для каждого государства-члена с учетом его численности населения, но далеко не пропорционально (например, Германия, Франция, Великобритания и Италия имеют каждая в "старом" Союзе по 29 голосов, хотя численность населения этих стран отнюдь не одинакова; Испания и Польша располагают 27 голосами, хотя население этих стран примерно в два раза меньше населения Германии), либо

- ввести новый метод "двойного большинства", то есть определять квалифицированное большинство на основе одновременно двух критериев: большинство государств-членов (1), в которых сосредоточено большинство населения ЕС (2).

В конечном счете победила вторая концепция. Однако в своем окончательном виде новое определение квалифицированного большинства несколько усложнилось в сравнении с первоначально предложенным*(155). Кроме того, по требованию отдельных государств-членов, прежде всего Польши, введение новых правил отсрочено до 1 ноября 2014 г. (до этого дня продолжится использование "взвешенного голосования"). В последующие два с половиной года - переходный период до 31 марта 2017 г. включительно - старый метод "взвешенного голосования" может быть применен по требованию любого государства-члена (при отсутствии такого требования квалифицированное большинство будет исчисляться по новой формуле)*(156).

По общему правилу "новое" квалифицированное большинство предполагает выполнение двух основных условий (параграф 4 статьи 16 Договора о Европейском Союзе):

поддержка проекта решения со стороны не менее 55% процентов членов Совета или Европейского совета;

государства, представителями которых являются проголосовавшие "за" члены Совета/Европейского совета, должны насчитывать, как минимум, 65% населения Европейского Союза в целом. 

В качестве дополнительных требований, предусмотренных в той же статье, выступают следующие:

количество проголосовавших "за" членов Совета/Европейского совета, в абсолютном выражении должно насчитывать не менее 15 человек. Для ЕС в составе 27 и более государств-членов это условие выполняется астматически (55% от 27 членов Совета/Европейского совета равняется 15 человек);

"блокирующее меньшинство" (то есть количество членов Совета/Европейского совета, способных воспрепятствовать принятию решения), должно включать не менее четырех членов. Вследствие подобного требования три крупнейшие государства-члена (в настоящее время это ФРГ, Франция и Великобритания), даже если в них проживают более 35% населения ЕС, не могут воспрепятствовать принятию решения Советом/Европейским советом. Для этого им требуется, как минимум, один дополнительный голос "против", то есть поддержка со стороны хотя бы еще одного государства-члена.

Кроме обычного квалифицированного большинства учредительные документы "нового" Союза (параграф 2 статьи 238 Договора о функционировании ЕС) предусматривают своего рода "суперквалифицированное" большинство для тех более редких случаев, когда Совет/Европейский совет принимает решение не по предложению Комиссии или Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, а по инициативе других субъектов (например, группы государств-членов в отношении законопроектов в уголовно-правовой сфере), или по собственной инициативе (по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

В рамках "суперквалифицированного" большинства (термин неофициальный) первое условие является более жестким необходима поддержка решения со стороны, как минимум, 72% членов Совета/Европейского совета. С другой стороны, к "суперквалифицированному" большинству не применяются вышеуказанные дополнительные требования*(157).

В качестве еще одного дополнения к изложенным правилам Межправительственная конференция по подготовке Лиссабонского договора 2007 г. зафиксировала проект специального правового акта (решения Совета Европейского Союза), которым вносится ряд уточнений в механизм голосования квалифицированным большинством (Декларация N 7).

Эти уточнения предоставляют право требовать повторного обсуждения проекта акта Совета (своеобразное отлагательное вето) представителям государств-членов, которые располагают количеством голосов, близким к уровню блокирующего меньшинства. "Близость" к уровню блокирующего меньшинства определяется долей в 55 %, которая на этот раз отсчитывается от количества населения либо от числа государств-членов, необходимых для образования блокирующего меньшинства. До завершения переходного периода, когда в качестве альтернативы еще можно будет использовать метод взвешенного голосования (с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.), размер указанной доли составляет 3/4 (75%)*(158).

Вторая принципиальная реформа Лиссабонского договора 2007 г., затрагивающая статус обоих межправительственных институтов ЕС, касается "председательства" в Совете и Европейском совете.

Пост Председателя Совета традиционно выступает одной из главных руководящих должностей Европейского Союза в целом, которая играет существенную роль, как во внутренней политике ЕС, так и в его международных отношениях. Именно Председатель Совета в "старом" Союзе официально признавался его высшим представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности.

С момента основания Европейских сообществ в 1950-е "председательство" в Совете является прерогативой не физических лиц, а государств-членов в целом (данное правило обусловлено тем, что Совет заседает в разных составах - "формациях").

Государства-председатели Совета через своих министров или иных должностных лиц руководят заседаниями Совета, а равно его вспомогательных подразделений (Комитет постоянных представителей правительств государств-членов, специальные комитеты и рабочие группы из национальных экспертов).

В свою очередь, высшее должностное лицо государства-председателя Совета, выступает в качестве Председателя Европейского совета. 

Право председательства осуществляется в течение одного полугодия и переходит от одного государства-члена к другому в порядке ротации (в соответствии с графиком очередности, установленным самим Советом)*(159).

Указанный механизм председательства в межправительственных институтах Союза имеет как очевидные достоинства, так и недостатки. Его плюсом является, в частности, тот факт, что периодическое наделение каждого государства-члена "браздами правления" в Европейском Союзе повышает его заинтересованность и компетентность в европейских делах, а также увеличивает готовность его властей к компромиссам во время осуществления председательских функций другими государствами-членами.

Однако шестимесячный срок председательства, как показывает практика, является весьма кратким и не всегда обеспечивает должную последовательность и преемственность в функционировании интеграционных механизмов (так как у сменяющих друг друга государств-членов существуют неодинаковые, иногда противоположные политические приоритеты).

С другой стороны, удлинение срока председательства, например, в два раза, тоже является нежелательным вариантом. В этом случае государствам-членам придется дожидаться своей очереди четверть века (в настоящее время, когда Союз включает 27 стран, а председательство длится 6 месяцев, срок ожидания уже носит очень длительный характер тринадцать с половиной лет).

Частая смена председательства создает трудности и для партнеров Европейского Союза на международной арене (в том числе для России), с которыми Председатель Совета официально ведет переговоры и консультации от имени представляемой им организации.

Упомянутые сложности послужили причиной, побудившей авторов проекта Европейской конституции 2004 г., а вслед за ней Лиссабонского договора 2007 г., провести реформу председательства в Совете Европейского Союза, и, особенно, в Европейском совете.

В "новом" ЕС пост Председателя Совета останется за государствами-членами, которые в порядке ротации будут поочередно руководить работой всех "формаций" данного института, кроме "Совета по иностранным делам" (в последнем будет председательствовать Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности - см. ниже, пункт 2.9. комментария).