Тема: Введение в Европейское право (стр. 13 )

Раздел III "Положения об институтах" (статья 13 - статья 19) устанавливает систему руководящих органов (институтов) Европейского Союза и определяет основы правового статуса важнейших из них: Европейского парламента, Европейского совета, Совета Европейского Союза, Европейской комиссии, Суда Европейского Союза.

В этом же разделе определены порядок замещения и функции должностных лиц, которые будут выступать в качестве основных руководителей "нового" Европейского Союза: Председателя Европейского совета, Председателя Европейской комиссии и Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности.

Раздел IV "Положения о продвинутом сотрудничестве" предусматривает возможность осуществления в рамках Европейского Союза дифференцированной (разноскоростной) интеграции государств-членов ("Европа двух, трех и т. д. скоростей").

В дополнение к мероприятиям, которые согласно "Договорам" проводятся в отношении всего ЕС, заинтересованные государства-члены в количестве не менее 9 от их общего числа вправе поручать институтам Союза осуществление дополнительных мер интеграционного характера. Между этими государствами-членами тем самым реализуется "продвинутое сотрудничество". Решения, принимаемые институтами ЕС в рамках "продвинутого сотрудничества", имеют обязательную силу только для участвующих в нем государств.

Комментируемый раздел IV о продвинутом сотрудничестве - самый лаконичный в структуре Договора о Европейском Союзе. Он состоит из одной-единственной статьи (статьи 20), где в общих чертах определена сущность механизма продвинутого сотрудничества в рамках ЕС. Детальные правила об этом механизме включены во второй учредительный документ - Договор о функционировании Европейского Союза (см. ниже).

Раздел V "Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политики безопасности" (статья 21 - статья 46) является наиболее сложным и объемным в структуре комментируемого Договора и потому заслуживает более обстоятельных пояснений.

В силу особенностей процесса формирования Европейского Союза (см. выше, раздел 1 комментария) его внешняя политика, то есть политика по отношению к государствам, не входящим в состав ЕС ("третьим странам", или "третьим государствам") исторически развивалась по двум самостоятельным векторам.

Первой вектор получил развитие с 1950-х годов в рамках Европейских сообществ, прежде всего, Европейского сообщества (бывшего ЕЭС). Он охватывал те сферы внешнеполитической деятельности, которые прямо или косвенно связаны с экономикой: общая торговая (внешнеторговая) политика, политика оказания помощи развивающимся странам планеты ("сотрудничество в поддержку развития"), иные виды "экономического, финансового и технического сотрудничества с третьими странами".

Вышеперечисленные направления внешней (внешнеэкономической) политики осуществлялись на основании Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г., а институты ЕС обладали в их рамках весьма широкими полномочиями.

С другой стороны, с 1970-х годов получил развитие второй вектор внешней политики ЕС, получивший в Маастрихтском договоре 1992 г. название "общая внешняя политика и политика безопасности" (ОВПБ)*(64). Предметом ОВПБ стали общеполитические (преимущественно неэкономические) аспекты внешней политики, такие как поддержание мира и безопасности в Европе и на планете в целом. С конца 1990-х годов начала активно развиваться военная составляющая ОВПБ, получившая название "общая (или европейская) политика безопасности и обороны"*(65).

Вопросы, которые входят в предмет ОВПБ, включая ее военную составляющую, имеют принципиальное значение для государственного суверенитета. По этой причине государства-члены изначально отказались от использования в этой области наднациональных интеграционных механизмов и сделали выбор в пользу традиционного межправительственного сотрудничества.

Сам термин ОВПБ может переводиться на русский язык не только как "общая", но и как "совместная" внешняя политика и политика безопасности (франц.: politique commune; англ.: common policy) - то есть политика, совместно разрабатываемая государствами-членами Европейского Союза*(66). Именно по этой причине в Маастрихтском договоре 1992 г. ОВПБ была признана в качестве особого элемента в структуре Европейского Союза - второй "опоры". Особенностью ее правового режима стала концентрация подготовки и принятия решений в руках межправительственных органов ЕС при сохранении за каждым государством-членом права вето по основным вопросам.

Отражением указанных реалий и является способ закрепления правовых основ внешнеполитической деятельности ЕС в новой ("лиссабонской") редакции его учредительных документов. Лиссабонский договор 2007 г. ликвидировал деление ЕС на "опоры", но сохранил сложившийся дуализм внешней политики Европейского Союза в целом:

- ОВПБ как сфера интеграции, особо "чувствительная" для суверенитета государств-членов, стала единственным направлением деятельности Европейского Союза, который непосредственно регулируется Договором о Европейском Союзе (комментируемый раздел VII "Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности");

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "раздел V"

- остальные направления и аспекты внешнеполитической деятельности ЕС включены в предмет Договора о функционировании Европейского Союза (часть пятая "Внешнеполитическая деятельности Союза").

В структуре комментируемого раздела VII Договора о Европейском Союзе общей внешней политике и политике безопасности посвящена его глава 2, которая состоит из двух отделов: первый регулирует ОВПБ в целом (отдел 1 "Общие положения"), второй закрепляет правовые основы общей политики безопасности и обороны как военной составляющей ОВПБ (отдел 2 "Положения об общей политике безопасности и обороны").

Что касается главы 1 раздела VII, то в нее включены "общие положения о внешнеполитической деятельности Союза", то есть основополагающие цели и принципы, которые должны соблюдаться ЕС при осуществлении действий на международной арене по всем вопросам и направлениям (франц.: principes gnraux; англ.: general principles)*(67). К числу основополагающих принципов внешнеполитической деятельности Союза относятся такие фундаментальные начала, как демократия, правовое государство, всеобщность и неделимость прав человека и основных свобод и др. Особо указывается на необходимость соблюдения принципов, закрепленных в Уставе ООН и других источниках международного права (статья 21).

Завершая характеристику "внешнеполитического" раздела VII, необходимо высказать некоторые критические замечания. Включение подобного раздела именно в Договор о Европейском Союзе, а не в Договор о функционировании Европейского Союза служит очевидным отступлением от изначальной предложенной логики распределения нормативных положений между двумя учредительными документами ЕС (первый - краткий "мини-договор", закрепляющий общие контуры устройства ЕС, второй - подробный источник, регулирующий функционирование ЕС в разных областях).

Включение подобного раздела в Договор о Европейском Союзе также приводит к асимметрии правовых основ внешнеполитической и внутриполитической деятельности ЕС. Последние содержатся целиком в Договоре о функционировании Европейского Союза, который закрепляет для внутриполитической деятельности и общие принципы, и специальные правила в конкретных сферах ее осуществления (см. ниже). Внешнеполитическая деятельность ЕС, напротив, оказалась юридически расколотой между двумя учредительными документами.

В итоге проигрывает наглядность изложения и возникает необходимость в обратных отсылках между обоими "Договорами", которые только усложняют восприятие их текстов.

Раздел VI "Заключительные положения" является последним в структуре Договора о Европейском Союзе. Его нормы дополняют раздел I "Общие положения" в части установления общих принципов статуса ЕС, а также общих правил применения и пересмотра учредительных документов.

Речь идет о таких фундаментальных положениях, как: единая правосубъектность Европейского Союза (статья 47); процедуры пересмотра учредительных документов (статья 48); условия и порядок вступления в Союз новых и выхода из него действующих государств-членов (статьи 49 - 50); признание протоколов и приложений составной частью учредительных документов (статья 51); территориальная сфера применения последних (статья 52); неограниченный по времени срок действия Договора о Европейском Союзе (статья 53)*(68); порядок его ратификации и вступления в силу (статья 54)*(69); "языки Договоров", на которых заключен и подлежит применению каждый из учредительных документов ЕС (статья 55)*(70).

Структура Договора о функционировании Европейского Союза является заведомо более сложной, чем у рассмотренного выше Договора о Европейском Союзе. Это обусловлено значительно большим объемом и более разнообразным предметом комментируемого документа. Как следствие, статьи Договора о функционировании ЕС распределены сначала по частям; внутри частей имеются разделы, главы, отделы.

Часть первая "Принципы" (статья 1 - статья 17), в первую очередь, закрепляет предмет комментируемого Договора: "организует функционирование Союза и определяет сферы, границы и порядок осуществления его компетенции" (статья 1). В этой же статье (параграф 2) воспроизведен принцип одинаковой юридической силы двух учредительных документов ЕС, содержащийся и в статье 1 Договора о Европейском Союзе (см. выше).

Остальные статьи части первой комментируемого Договора разбиты на два раздела. Один из них определяет содержание разных "категорий компетенции" ЕС, различающихся соотношением с компетенцией государств-членов: исключительная, совместная компетенция и др. (раздел I "Категории и сферы компетенции Союза").