Тема: Введение в Европейское право (стр. 38 )

- решение "особого рода" (франц.: dcision sui generis; англ.: decision sui generis)

- внутренний регламент/правила процедуры (франц.: rиglement intrieur; англ.: rules of procedure)

- резолюция (франц.: rsolution; англ.: resolution)

- декларация (франц.: dclaration; англ.: declaration)

- кодекс поведения (франц.: code de conduite; англ.: code of conduct)

- заключения Европейского совета или Совета (франц., англ.: conclusions)

- ориентир Европейского центрального банка (франц.: orientation; англ.: guideline)

- белая книга Комиссии (франц.: livre blanc; англ.: white paper)

- зеленая книга Комиссии (франц.: livre vert; англ.: green paper)

- сообщение Комиссии (франц., англ.: communication)

- межинституционное соглашение (франц.: accord interinstitutionnel; англ.: interinstitutional agreement)

2.9. Правовые основы внешнеполитической деятельности Европейского Союза

Одним из ключевых направлений преобразований правовых устоев Европейского Союза в Лиссабонском договоре 2007 г., которое непосредственно затрагивает интересы России и других партнеров ЕС на международной арене, служит реформа его внешнеполитической компетенции.

Некоторые элементы этой реформы уже были названы выше и потому заслуживают здесь лишь краткого упоминания. Другие элементы, напротив, требуют более подробного рассмотрения.

К числу несомненных достижений Лиссабонского договора 2007 г. можно отнести признание единой правосубъектности Европейского Союза, в том числе на международной арене (за счет ликвидации Европейского сообщества и "структуры трех опор"). Этот шаг позволит "новому" Союзу заключать от собственного имени международные соглашения по всем аспектам своей компетенции, за исключением вопросов атомной энергетики, которые по-прежнему будет решаться институтами ЕС от лица Европейского сообщества по атомной энергии (см. выше, пункт 2.2 комментария).

Следует также отметить, что учредительные документы "нового" Союза восприняли расширительное толкование международной правосубъектности ЕС, сформулированное еще в 1970-е годы в прецедентном праве Суда Европейских сообществ. В соответствии с этим подходом, отныне закрепленном в учредительных документах (статья 216 Договора о функционировании ЕС), Союз вправе вступать в международные переговоры и заключать соглашения с иностранными государствами и международными организациями в четырех случаях:

- если это прямо предусмотрено в учредительных документах (например, тарифные и торговые соглашения);

- если это необходимо для реализации одной из целей Союза в рамках какого-либо направления его политики (например, соглашения об упрощении выдачи виз или об отмене визового режима в рамках политики ЕС по вопросам виз для краткосрочного пребывания);

- если это предусмотрено в юридически обязательном акте Союза (например, соглашения о порядке осуществления банковского надзора в отношении транснациональных кредитных организаций, возможность заключения которых предусмотрена в статье 39 Директивы 2006/48/ЕС Европейского парламента и Совета от 14 июня 2006 г. "О доступе к деятельности кредитных организаций и ее осуществлении");

- если этот шаг способен затрагивать общие правила, ранее установленные в законодательстве или иных правовых актах Союза (например, международные соглашения по вопросам товарных знаков или других интеллектуальных прав, урегулированных в законодательстве ЕС об интеллектуальной собственности).

В последних двух случаях компетенция Союза заключать международные соглашения носит исключительный характер, то есть государства-члены лишаются права заключать по соответствующим вопросам международные соглашения от своего собственного имени. К исключительной компетенции Союза относится и заключение любых международных соглашений, необходимых для реализации его внутриполитической компетенции (параграф 2 статьи 3 Договора о функционировании ЕС). Общая торговая (внешнеторговая) политика, в рамках которой ЕС традиционно заключает наибольшее число соглашений экономического характера, также целиком отнесена к исключительной компетенции Союза (пункт "е" параграфа 1 упомянутой статьи).

Политически обусловленным, но с юридической и практической точек зрения более спорным и неоднозначным шагом является сохранение Лиссабонским договором  г. сложившегося дуализма внешней политики Союза:

деятельность Союза в отношении "общеполитических" проблем международной жизни, включая вопросы международного мира, безопасности и военного сотрудничества, будет, как и ранее, осуществляться в рамках общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ). ОВПБ перестает служить отдельной "опорой" ЕС, но сохраняет за собой качество особого направления внешнеполитической деятельности Союза, регулируемого его базовым учредительным документом (Договором о Европейском Союзе);

остальные, в том числе все экономические аспекты международной деятельности Союза, относившиеся ранее к ведению Европейского сообщества, будут выступать отныне предметом специальных правил Договора о функционировании Европейского Союза (см. выше, раздел 1 и пункт 2.1 комментария).

Для ОВПБ, формирование которой относится в 1970-м годам, характерен акцент на традиционных межправительственных формах сотрудничества государств-членов, стремящихся выработать общий подход на основе единогласия и со слабым привлечением наднациональных элементов (ограниченность полномочий Комиссии, Европейского парламента, отсутствие юрисдикции у Суда Европейских сообществ, в дальнейшем - Суда Европейского Союза).

Подобный механизм ОВПБ, как показывает практика, часто не позволяет сформулировать единую позицию Союза по ключевым аспектам международных отношений. Наглядным примером "сбоев" общей внешней политики и политики безопасности Союза стали разногласия вокруг военной операции США против Ирака, по отношению к которой разные государства-члены занимали подчас диаметрально противоположные позиции.

Отсюда следует вывод, что стремление Союза усилить свою индивидуальность на международной арене, в первую очередь, требует усовершенствования правовых механизмов ОВПБ, которая выступает своеобразной ахиллесовой пятой всей внутренней и внешней компетенции этой интеграционной организации.

Реформа правовых механизмов внешнеполитической деятельности и, особенно, общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) поэтому стала одним из приоритетных вопросов при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. Инициированные ею нововведения в дальнейшем были восприняты Лиссабонским договором  г. в виде поправок в учредительные документы ЕС. Важнейшими итогами этой реформы являются следующие:

1) В качестве правовых актов, которыми станут оформляться мероприятия по вопросам ОВПБ, в "новом" Союзе будут служить решения, имеющие в полном объеме юридически обязательную силу (см. выше, пункт 2.8. комментария). Решения отныне должны выступать правовой формой всех мероприятий Союза по вопросам этой политики, для которых ранее использовались специфические правовые инструменты, такие как "общие стратегии", "общие позиции" и "общие акции". Издание законодательных актов в рамках ОВПБ не допускается.

2) Институтами ЕС, ответственными за разработку общей внешней политики и политики безопасности, остаются Европейский совет и Совет Европейского Союза. Эти межправительственные институты (см. выше, пункт 2.7 комментария) сохраняют прерогативы по принятию в рамках ОВПБ всех решений по стратегическим вопросам (Европейский совет) или в отношении текущих проблем внешней политики (Совет).

3) Несмотря на предложения, высказывавшиеся еще при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г., в качестве общего правила принятия решений по вопросам ОВПБ сохранено единогласие представителей государств-членов в Европейском совете и Совете (параграф 1 статьи 31 Договора о Европейском Союзе). Даже в тех ситуациях, когда допускается использование квалифицированного большинства (параграф 2 статьи 31 Договора о Европейском Союзе), государствам-членам через своих представителей в Совете оставлена возможность налагать вето на проект решения, ссылаясь на "жизненно важные соображения национальной политики".

Вследствие этого резонно предполагать, что ОВПБ "нового" Союза, как и ранее, может быть парализована в случае возникновения серьезных разногласий между его государствами-членами.

4) Сохраняя за государствами-членами суверенные права в отношении мероприятий ОВПБ, разработчики проекта Европейской конституции 2004 г. и, затем, Лиссабонского договора 2007 г., постарались одновременно максимально усовершенствовать механизм подготовки и претворения в жизнь внешнеполитических актов Союза.

Наиболее важным нововведением проекта Европейской конституции 2004 г. в этой области стало учреждение поста "Министра иностранных дел Союза", который по требованию Великобритании был переименован Лиссабонским договором в Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (кратко: Верховный представитель)*(190).

В соответствии с новой редакцией Договора о Европейском Союзе (статья 18) Верховный представитель должен сконцентрировать в своих руках основные нити подготовки и реализации всех мероприятий Союза на международной арене - как в рамках ОВПБ, так и по другим направлениям внешней политики Союза, включая внешнеэкономические связи.

Для этого Договор о Европейского Союза в "лиссабонской" редакции, с одной стороны, включает Верховного представителя в состав Европейской комиссии в ранге вице-председателя*(191).

С другой стороны, Верховный представитель становится отныне председателем (по должности) "формации" Совета Европейского Союза, ответственной за выработку внешней политики ЕС - "Совета по иностранным делам". Верховный представитель, образно выражаясь, как бы "занимает два кресла", принадлежа к руководству сразу двух политических институтов Союза*(192).

Роль Верховного представителя усиливает то обстоятельство, что учредительные документы "нового" Союза наделяют его правом единолично инициировать принятие решений в сфере ОВПБ (статья 27 Договора о Европейском Союзе). При этом Верховный представитель может действовать независимо от Комиссии или только "при поддержке" последней (статья 30 Договора о Европейском Союзе). Широкую автономию Верховного представителя подчеркивает и формулировка параграфа 2 статьи 22 Договора о Европейском Союзе, которая уполномочивает Комиссию и Верховного представителя вносить "совместные предложения Совету".