Тема: Введение в Европейское право (стр. 31 )

В рамках "нового" Союза подобная дискриминация Европейского совета будет устранена. После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет станет полноправным элементом "институционального механизма" ЕС. В официальном перечне институтов Союза он занимает второе место (сразу после Европейского парламента).

Признание Европейского совета институтом ЕС послужило предпосылкой для наделения его полномочиями издавать правовые акты Союза в форме решений. Последние имеют юридически обязательную силу, но не должны быть направлены на унификацию или гармонизацию национального права государств-членов - в отличие регламентов и директив ЕС (см. ниже, пункт 2.8 комментария).

Одновременно учредительные документы прямо запрещают Европейскому совету осуществлять законодательную функцию, которая является исключительной прерогативой Европейского парламента и Совета Европейского Союза (последнее предложение параграфа 1 статьи 15 Договора о Европейском Союзе).

В "новом" ЕС решениями Европейского совета будут, в частности, определяться стратегические интересы и цели деятельности Союза на международной арене (внешнеполитической деятельности ЕС), а также специальные принципы и ориентиры для общей внешней политики и политики безопасности Союза (статьи 22 и 26 Договора о Европейском Союзе);

На усмотрение Европейского совета как института, включающего высших должностных лиц всех государств-членов, оставлено издание некоторых решений организационного характера, которые направлены на уточнение и дополнение правил учредительных документов ЕС и имеют для Союза фактически "конституционно-правовой" характер.

Сюда относится, например, определение квот государств-членов при выборах Европарламента (см. выше), системы ротации государств-членов после того, как Европейская комиссия будет включать граждан не всех стран ЕС (см. ниже) или распространение полномочий Европейской прокуратуры на иные преступления помимо тех, которые непосредственно посягают на финансовые интересы ЕС (параграф 4 статьи 86 Договора о функционировании ЕС).

Европейскому совету также отводится ключевая роль в процедуре пересмотра учредительных документов ЕС. Именно на основании его решения будет производиться созыв специального "конвента", призванного разрабатывать проекты дальнейшего пересмотра Договора о Европейском Союзе и/или Договора о функционировании Европейского Союза (см. выше, пункт 2.1 комментария).

В рамках "упрощенных процедур пересмотра" (параграфы 6 - 7 статьи 48 Договора о Европейском Союзе) Европейскому совету предоставлено право самостоятельно, без созыва конвента и межправительственной конференции, принимать решения о пересмотре отдельных положений учредительных документов.

Речь идет, во-первых, о нормах, касающиеся внутриполитической компетенции Союза (часть третья "Внутренняя политика и деятельность Союза" Договора о функционировании ЕС), во-вторых, о процедурных правилах. Изменяя эти правила, Европейский совет может расширять законодательные полномочия Европарламента и сокращать круг вопросов, по которым государства-члены еще сохраняют право вето.

В обоих указанных случаях решения Европейского совета, однако, должны быть подтверждены государствами-членами. В первом случае необходима последующая ратификация всеми странами ЕС, во втором достаточно молчаливого одобрения (решение принимается при отсутствии возражений против его проекта со стороны хотя бы одного национального парламента в течение 6 месяцев с момента уведомления о проекте).

Новыми важными прерогативами Европейского совета после вступления в силу Лиссабонского договора станут право выдвигать кандидата на пост Председателя Европейской комиссии*(150) и право назначать Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже, пункт 2.9 комментария).

Лиссабонский договор также расширил возможности Европейского совета выступать в качестве арбитра по урегулированию разногласий между государствами-членами, в том числе разногласий при обсуждении проектов новых законодательных актов ЕС (несмотря на то, что сам по себе Европейский совет, как уже отмечалось, не осуществляет законодательную функцию).

В отношении законопроектов по некоторым вопросам (например, координация режимов социального обеспечения или гармонизация уголовного и уголовно-процессуального права)*(151) представители государств-членов вправе требовать передачи их на рассмотрение Европейского совета. В этом случае нормативный акт может быть принят, только если Европейский совет поддержит его на основе консенсуса (то есть с одобрения руководителей всех стран ЕС). При отсутствии консенсуса законопроект может быть принят и получит обязательную силу лишь в отношении заинтересованных в нем государств-членов (в рамках механизма "продвинутого сотрудничества")*(152).

Итак, Европейский совет в механизме управления "нового" Союза выступает инстанцией стратегического руководства, политического планирования, а также политического арбитража между государствами-членами. 

Второй межправительственный институт ЕС Совет Европейского Союза (Совет) осуществляет более разнообразный круг задач тактического характера, относящихся к текущему управлению ЕС и правовому регулированию интеграционных процессов.

Учредительные документы "нового" Европейского Союза возложили на Совет четыре функции (параграф 1 статьи 16 Договора о Европейском Союзе):

1) Законодательная функция;

2) Бюджетная функция;

Обе эти функции Совет осуществляет совместно с Европейским парламентом, сохраняя за собой некоторое преимущество в законодательном процессе (в отличие от Европарламента, Совет обладает правом абсолютного вето на законопроекты по всем вопросам).

3) Функция определения политики;

4) Координационная функция.

Две последние функции тесно связаны друг с другом благодаря составу Совета как межправительственной инстанции: именно в рамках этого института, состоящего из национальных министров разного профиля (иностранных дел, экономики и т. д.), производится координация действий правительств государств-членов и вырабатывается общая политика Союза в соответствующих областях.

Круг полномочий Совета в рамках указанных функций широк и разнообразен. Он затрагивает практически все сферы компетенции ЕС: разработка общей внешней политики и политики безопасности и принятие решений, необходимых для определения и осуществления этой политики, на основании общих ориентиров и стратегических направлений, установленных Европейским советом (параграф 2 статьи 26 Договора о Европейском Союзе); утверждение "главных ориентиров экономической политики государств-членов и Союза" и специальных ориентиров для политики занятости государств-членов (статьи 121 и 148 Договора о функционировании ЕС); издание рекомендаций в сфере культуры (статья 167 Договора о функционировании ЕС); общее руководство деятельностью Европейского оборонного агентства (статья 45 Договора о Европейском Союзе) и т. д.

С некоторыми оговорками к полномочиям Совета в рамках функции определения политики и координационной функции могут быть отнесены и такие его традиционные прерогативы, как заключение международных соглашений (статья 218 Договора о функционировании ЕС); назначение членов ряда институтов и органов ЕС (члены Счетной палаты, Комитета регионов, судьи Трибунала по делам публичной службы и других специализированных трибуналов); применение мер, в том числе санкций к государствам-членам, допускающим серьезное и устойчивое нарушение демократических ценностей Союза (параграф 3 статьи 7 Договора о Европейском Союзе) или имеющим чрезмерный бюджетный дефицит (статья 126 Договора о функционировании ЕС); принятие документов нормативного или индивидуального характера, которые не относятся к законодательным актам ЕС (например, регламенты, директивы и решения по отдельным вопросам политики конкуренции ЕС) и др.

Состав Совета Европейского Союза, как и ранее, будет основываться на равноправном представительстве правительств всех государств-членов ЕС (один представитель от каждого национального правительства "на министерском уровне")*(153).

Одновременно в учредительных документах "нового" ЕС получает официальный статус понятие "формации" Совета (параграф 6 статьи 16 Договора о Европейским Союзе). Под "формациями" понимаются разные способы комплектования Совета в зависимости от профиля заседающих в нем министров: "Совет по общим вопросам" и "Совет по иностранным делам" в составе, как правило, министров иностранных дел и/или европейских дел государств-членов; "Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин)" в составе министров экономики и/или финансов, "Совет по вопросам правосудия и внутренних дел" в составе министров внутренних дел или юстиции и т. д.*(154)

Наиболее крупными реформами Лиссабонского договора 2007 г. в правовом статусе обоих рассматриваемых межправительственных институтов ЕС стали, во-первых, новый механизм принятия решений в Европейском совете и Совете, во-вторых, реформа "председательства" этими институтами.

Что касается механизма принятия решений, то Лиссабонский договор 2007 г. сделал новый шаг в сторону дальнейшего сокращения количества вопросов, применительно к которым Европейский совет и Совет (особенно, последний), обязаны постановлять единогласно. Подобная реформа настоятельно требуется для более эффективного функционирования Европейского Союза, поскольку в условиях, когда ЕС насчитывает уже 27 стран, предоставление каждой из них права вето (, премьер-министра или главы государства) серьезно затрудняет процесс принятия решений на европейском уровне и фактически может парализовать его.

В "новом" ЕС общим правилом принятия решений в Совете Европейского Союза становится квалифицированное большинство, сфера использования которого еще более возрастет по сравнению с прежними реалиями. Количество вопросов, по которым Совет должен постановлять единогласно, соответственно уменьшится. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет, как и ранее, будет принимать решения простым большинством, то есть абсолютным большинством от своего состава (14 из 27 министров).