Тема: Введение в Европейское право (стр. 36 )

С другой стороны, система правовых актов, которые будут издаваться институтами ЕС от лица "нового" Союза, претерпит некоторые изменения, а именно, станет более простой и логичной. Это упрощение произойдет благодаря ликвидации "структуры трех опор", характерной для "старого" ЕС, и, как следствие, исчезновению специфических правовых инструментов, которыми ранее оформлялись мероприятия Союза в рамках общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере ("общая стратегия", "общая позиция", "общая акция", "рамочное решение" и др.)*(177).

В качестве правовых актов "нового" Европейского Союза будут выступать пять видов документов, которые ранее издавались в рамках первой опоры "старого" Союза (от лица Европейского сообщества и Евратома).

К ним относятся (статья 288 Договора о функционировании Европейского Союза)*(178):

- регламент (от французского rиgle: правило, норма) нормативный акт, который имеет общее действие, является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

Посредством регламентов институты Союза производят унификацию национального права (то есть введение единых правил поведения в конкретной сфере жизни или по отдельным вопросам), а сами регламенты фактически выступают как "законы" ЕС в материальном смысле этого слова;

- директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, кому она адресована (в подавляющем большинстве случаев директивы адресуются сразу всем государствам-членам), в отношении результата, которого требуется достичь. При этом за национальными инстанциями сохраняется компетенция в отношении формы и способов достижения результата, предписанного директивой.

Директива ЕС служит инструментом гармонизации национального права государств-членов (то есть установления общих "рамок" правового регулирования в определенной сфере общественных отношений, но без введения полного единообразия).

Если сравнивать директиву с регламентом-"законом", то ее можно уподобить "основам законодательства", которые действуют не напрямую, а нуждаются в трансформации во внутреннее право государств-членов. Трансформация директивы (франц., англ.: transposition) представляет собой приведение государствами-членами своего законодательства в соответствие с ее нормами путем принятия, изменения или отмены национальных законов и подзаконных актов. О принятых мерах в обязательном порядке извещается Комиссия (она, напомним, осуществляют функцию надзора за соблюдением права ЕС).

Процесс трансформации директивы должен быть завершен в течение зафиксированного в ней срока, который определяется в каждом подобном акте путем указания на календарную дату: "Государства-члены принимают необходимые законодательные, регламентарные и административные положения, чтобы обеспечить свое соответствие настоящей директиве не позднее..."*(179).

В случае неисполнения обязанности по трансформации директивы государства-члены привлекаются Комиссией к ответственности перед Судом Европейского Союза. Эта ответственность в итоге может выразиться в наложении на них денежных санкций (единовременная сумма штрафа и/или пеня).

В свою очередь, граждане и юридические лица, которых директива наделяет правами, могут в подобном случае отстаивать их в судебных спорах с государственными органами и учреждениями, а также требовать от государства-нарушителя (государства, не исполнившего свою обязанность по трансформации директивы) компенсации причиненного вреда*(180);

- решение также выступает юридически обязательным актом институтов ЕС, однако оно имеет иное предназначение, чем регламент или директива (не предназначено служить инструментом унификации или гармонизации национального права).

С учетом практики "старого" ЕС, а также ввиду ликвидации "структуры трех опор" в "новом" Союзе Лиссабонский договор 2007 г. несколько расширил определение рассматриваемого вида правовых актов по сравнению с характеристикой "решения", которая содержалась в первоначальной редакции Римского договора 1957 г. (в Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества, затем в Договоре об учреждении Европейского сообщества).

С одной стороны, как и ранее в Сообществе, решения от лица "нового" Союза могут издаваться в качестве индивидуальных актов, то есть источников предписаний, адресуемых конкретным субъектам - государствам-членам или частным лицам (например, решения Комиссии о наложении штрафов на предприятия).

С другой стороны, посредством решений отныне могут оформляться иные юридически обязательные предписания (в том числе нормативные), не направленные на унификацию или гармонизацию национального права*(181).

В частности, на основе подобных решений в "новом" Союзе должны осуществляться все меры в сфере общей внешней политики и политики безопасности (вместо издававшихся в "старом" ЕС общих стратегий, позиций, акций). В решениях также могут содержаться положения о финансовых или иных практических мероприятиях ЕС. Наконец, посредством решений должны регулироваться некоторые организационные вопросы, включая уточнение или изменение отдельных положений учредительных документов (например, решения Европейского совета, указанные выше в пункте 2.7.2 комментария);

- рекомендация и заключение ЕС, в отличие от вышеперечисленных актов, не обладают юридически обязательной силой. Рекомендация служит инструментом для выдвижения предложений, заключение для изложения официальных позиций институтов ЕС по определенным вопросам. Совет и Комиссия обладают неограниченным правом издания рекомендаций (статья 292 Договора о функционировании ЕС); другие институты могут издавать их в случаях, предусмотренных учредительными документами.

В зависимости от (1) субъектов (институтов), издающих регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения ЕС, (2) юридической силы этих документов (обязательная или рекомендательная) и (3) процедуры их принятия (законодательная или нет), правовые акты "нового" Союзе классифицируются на две категории: законодательные и незаконодательные акты.

Понятие "законодательные акты" впервые включено в учредительные документы ЕС Лиссабонским договором  г., заимствовавшим его из проекта Европейской конституции 2004 г.*(182). Правовой акт "нового" Союза относится к категории законодательных, если он отвечает трем признакам (статья 289 Договора о функционировании ЕС):

- во-первых, юридическая форма: регламент, директива или решение, то есть акты, имеющие юридически обязательную силу. Рекомендации и заключения как документы, не имеющие подобной силы, законодательными актами ЕС не признаются;

- во-вторых, принимающие субъекты (институты): Европейский парламент и Совет. Если документ издан в форме регламента, директивы или решения, но каким-либо другим институтом (например, Европейским советом, Комиссией или Европейским центральным банком), то он не считается законодательным актом;

- в-третьих, правотворческая процедура: "обычная законодательная процедура" или "специальная законодательная процедура". Первая, напомним, состоит в совместном принятии документов Европейским парламентом и Советом Европейского Союза. Вторая имеет несколько разновидностей и предполагает издание актов единолично Европарламентом после консультации или с одобрения Совета либо, чаще, Советом после консультации или с одобрения Европарламента (см. выше, пункт 2.8.2 комментария).

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "пункт 2.7.2 комментария"

Выбор разных видов законодательных процедур определяется уполномочивающими статьями учредительных документов для каждого конкретного вопроса ведения ЕС (см. выше, пункт 2.6 комментария). Например, меры по созданию европейских правоустанавливающих документов на интеллектуальную собственность (европейские патенты и др.) принимают "Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой", то есть являются законодательными актами (первый абзац статьи 118 Договора о функционировании ЕС). Правила использования языков в этих документах ("лингвистические режимы") определяет единолично Совет, "постановляя в соответствии со специальной законодательной процедурой ... после консультации с Европейским парламентом" (второй абзац статьи 118 Договора о функционировании ЕС). Следовательно, данные правила тоже оформляются законодательными актами Союза.

Напротив, если Европейский парламент и/или Совет принимают меры по вопросам, где учредительные документы не предусматривают применение законодательной процедуры, то изданные ими правовые акты не считаются законодательными. Например, законодательными актами не являются регламенты или иные меры, посредством которых Совет фиксирует пошлины общего таможенного тарифа ЕС (статья 31 Договора о функционировании ЕС). Аналогичным образом, не считаются законодательными актами регламенты или директивы о применении правил добросовестной конкуренции (запрет картельной практики и злоупотребления доминирующим положением), издаваемые Советом после консультации с Европейским парламентом (параграф 1 статьи 103 Договора о функционировании ЕС).

В порядке напоминания (см. выше, раздел 1 комментария) отметим, что в целях более четкого и наглядного разграничения законодательных и незаконодательных актов ЕС проект Европейской конституции 2004 г. предусматривал для каждой категории правовых актов ЕС специальные формы: "европейские законы" (вместо регламентов) и "европейские рамочные законы" (вместо директив) - для законодательных актов; и "европейские регламенты", "европейские решения", "рекомендации" и "заключения" - для незаконодательных актов. При подготовке Лиссабонского договора 2007 г. термин "закон", делающий Союз слишком похожим на государство, был исключен, и для законодательных актов были сохранены прежние наименования.