Тема: Введение в Европейское право (стр. 25 )

Уполномочивающие статьи учредительных документов ЕС ("Договоров") именуются в европейской доктрине и судебной практике "правовыми базами" (франц.: bases juridiques; англ.: legal bases)*(122). Общее число "правовых баз" измеряется многими десятками и продолжает увеличиваться с каждой очередной реформой учредительных документов ЕС. Однако даже при подобном многообразии возникает риск того, что новые проблемы, возникающее в ходе европейской интеграции, окажутся не охваченными имеющимися "правовыми базами" и, как следствие, будут требовать все новых и новых поправок в "Договоры".

Чтобы скорректировать эту жесткую схему, в учредительные документы ЕС изначально были включены специальные "статьи-лазейки" (термин неофициальный), закрепляющие дополнительные (резервные) полномочия Союза. Данными полномочиями можно воспользоваться в случае отсутствия специальной уполномочивающей статьи ("правовой базы") по конкретному вопросу. Подобные "статьи-лазейки" присутствуют и в новой ("лиссабонской") редакции учредительных документов ЕС.

Одна из них уже упоминались при характеристике содержания и структуры "Договоров" (пункт 2.1 комментария). Она содержится в главе "Сближение законодательств" части третьей последнего документа (глава 3 раздела VII "Общие правила о конкуренции, налогообложении и сближении законодательств") и позволяет ЕС осуществлять сближение законодательств государств-членов по любым вопросам, необходимым для нормального функционирования единого внутреннего рынка - статья 114 Договора о функционировании ЕС.

Указанная статья, однако, не может применяться к вопросам, затрагивающим налоги, свободное передвижение лиц, а также права и интересы наемных работников. Дополнительное сближение законодательств в этих вопросах может производиться на основании другой "статьи-лазейки" Договора о функционировании ЕС - статьи 115.

Наличие двух отдельных "статей-лазеек" обусловлено различием в порядке принятия решений на уровне Европейского Союза: в первом случае (статья 114) нормативные акты принимаются по более простой и демократической процедуре, с правом абсолютного вето Европейского парламента, но без аналогичного права вето у отдельных государств-членов, во втором случае (статья 115) - с бльшим уважением к суверенным правам государств-членов, при сохранении за представителям их правительств в Совете права вето, но с ограниченными (консультативными) прерогативами Европарламента.

Наиболее широкой по своему потенциалу из числа "статей-лазеек" является статья 352, расположенная в последней части Договора о функционировании ЕС (часть седьмая "Общие и заключительные положения")*(123). В своей новой редакции, установленной Лиссабонским договором  г., статья 352 позволяет Союзу принимать в контексте различных направлений его политики любые законодательные акты и другие меры, если они признаны необходимым для достижения целей ЕС, а учредительные документы не предусмотрели специальных полномочий.

Примерами использования данной "статьи-лазейки" в "старом" Союзе является учреждение в рамках ЕС координационного механизма в области гражданской обороны*(124) (напомним, что Союз будет прямо уполномочен принимать меры в этой сфере только после вступления в силу Лиссабонского договора) или создание в 2007 г. Агентства Европейского Союза по основным правам - нового учреждения ЕС, не предусмотренного в учредительных документах*(125).

Ограничения на использование статьи 352 вытекают, прежде всего, из достаточно сложного порядка принятия решений на ее основе (единогласное принятие меры Советом, что предполагает поддержку правительств всех государств-членов, плюс одобрение со стороны Европейского парламента)*(126).

В результате мы наблюдаем логически вполне оправданную взаимосвязь: чем больше "гибкости" допускается для принятия акта "без правовой базы", тем более "жесткой" и сложной предусматривается процедура его принятия и оформления.

Кроме того, статья 352 не может применяться в рамках общей внешней политики и политики безопасности, а также для обхода норм учредительных документов, запрещающих проводить гармонизацию (сближение) национального законодательства по отдельным вопросам, например, в сферах образования или культуры.

В целях более четкого разграничения компетенции и ответственности между европейским (союзным) и национальным (внутригосударственным) уровнями публичной власти Лиссабонский договор 2007 по образцу многих федеративных государств включил в учредительные документы ЕС специальный раздел, посвященный определению разных категорий компетенции Союза - раздел I "Категории и сферы компетенции Союза" части первой Договора о функционировании ЕС*(127).

Категории компетенции Союза различаются между собой объемом полномочий, предоставленным ЕС, и соотношением этих полномочий с теми, которые сохраняются за государствами-членами.

Самые широкие полномочия Союза и, соответственно, наиболее значительные ограничения суверенных прав государств-членов присущи исключительной компетенции ЕС*(128). В рамках этой категории компетенции национальные власти полностью лишены права принимать решения, если только они специально не уполномочены на это Европейским Союзом или не действуют во исполнение принятых им правовых актов (параграф 1 статьи 2 Договора о функционировании ЕС).

Количество сфер исключительной компетенции Союза относительно невелико - пять (статья 3 Договора о функционировании ЕС). К ним относятся:

- установление пошлин общего таможенного тарифа и другие вопросы "таможенного союза" в рамках ЕС;

- установление правил конкуренции, необходимых для функционирования единого внутреннего рынка ЕС (запрет согласованных действий предприятий, нарушающих конкуренцию, злоупотребления доминирующим положением, правила оказания государственной помощи предприятиям в ЕС и др.);

- денежная политика в отношении государств-членов, перешедших на "евро";

- определение квот на рыболовство и другие вопросы сохранения морских биологических ресурсов в рамках общей политики по вопросам рыболовства как особого направления общей сельскохозяйственной политики ЕС;

- общая торговая (внешнеторговая) политика, включая установление антидемпигновых пошлин и других защитных мер в отношении продукции из третьих стран.

К исключительной компетенции ЕС также отнесено заключение международных соглашений по вопросам, вытекающим из реализации его внутриполитической компетенции (так называемая доктрина "параллелизма" внутренней и внешней компетенции ЕС, сформулированная еще в 1970-е годы Судом Европейских сообществ)*(129).

Своеобразной противоположностью исключительной компетенции Союза является категория его компетенции, названная "компетенцией осуществлять деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов" (параграф 5 статьи 2 Договора о функционировании ЕС), или, более кратко, "поддерживающая, координирующая или дополняющая деятельность" ЕС.

Сферы этой деятельности (всего их семь) перечислены в статье 6 Договора о функционировании ЕС:

- здравоохранение;

- повышение конкурентоспособности промышленности;

- культура;

- туризм;

- образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт;

- гражданская оборона;

- координация административного сотрудничества государств-членов при реализации права Европейского Союза.

В этих сферах государства-члены сохраняют за собой всю полноту законодательной власти, а Союз лишен права осуществлять гармонизацию (сближение) правовых норм, принятых на национальном уровне (кроме отдельных исключений в сфере здравоохранения). Роль ЕС сводится здесь к поддержке (в том числе финансовой из союзного бюджета) и различным формам координации или дополнения мероприятий государств-членов (рекомендации, программы, обсуждение общих проблем, координирующие инстанции и др.), что и дало название этой категории его компетенции.

Остальные сферы ведения Европейского Союза отнесены к категории его совместной компетенции с государствами-членами (параграф 2 статьи 2 Договора о функционировании ЕС). Перечень этих сфер зафиксирован в параграфе 2 статьи 4 Договора о функционировании ЕС (внутренний рынок, пространство свободы, безопасности и правосудия, энергия и т. д.), но он является не исчерпывающим (примерным). В соответствии с параграфом 1 той же статьи к совместной компетенции ЕС отнесены любые вопросы его ведения, которые не входят в число сфер исключительной компетенции либо сфер его поддерживающей, координирующей и дополняющей деятельности*(130).

Правовой режим совместной компетенции Европейского Союза похож на правовой режим предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации, предусмотренный действующей Конституцией России 1993 г. Как и в нашей стране, в сферах совместной компетенции ЕС правом издавать законодательство и другие юридически обязательные акты обладают и Союз, и отдельные государства-члены. Однако государства могут делать это лишь в том случае, если Союз не воспользовался своей компетенцией или прекратил ее осуществление*(131). В случае противоречия национального закона и правового акта Союза по конкретному вопросу преимущественную силу имеет акт ЕС, что вытекает из принципа верховенства (примата) его права в целом (см. выше, пункт 2.3).

Наряду с положениями о категориях компетенции ЕС Лиссабонский договор 2007 г. осуществил систематизацию основных принципов компетенции Союза, регулирующих вопросы ее приобретения и реализации в жизнь. Эти принципы теперь объединены в специальную статью, которая занимает одно из первых мест в новой редакции Договора о Европейском Союзе - статья 5 *(132).

Первый принцип получил название "принцип наделения компетенцией" (параграф 2 статьи 5). Он впервые четко обозначен в учредительных документах ЕС, хотя фактически действовал изначально. В соответствии с этим принципом, указывающим на договорное происхождение Союза, компетенция ЕС проистекает от государств-членов. Именно государства-члены "предоставляют компетенцию Союзу" (или, в другой формулировке, "наделяют Союз компетенцией"), делая это посредством учредительных документов ("Договоров"), которые заключаются и изменяются с их общего согласия.