Тема: Введение в Европейское право (стр. 30 )

В рамках консультативной процедуры законодательный акт ЕС принимается единолично Советом Европейского Союза "после консультации" с Европейским парламентом. Мнение последнего здесь имеет лишь совещательный (консультативный) характер, а поправки и возражения Европарламента в лучшем случае могут выступить в роли отлагательного вето (за счет отсрочки принятия консультативного заключения, которое Европарламент согласно прецедентному праву Суда Европейских сообществ должен вынести в "разумный срок", который на практике может достигать нескольких месяцев).

Консультативная процедура служит исторически первой формой участия Европейского парламента в законодательном процессе ЕС (существует с 1950-х годов). В "новом" Союзе она будет являться главной разновидностью "специальной законодательной процедуры" (параграф 2 статьи 289 Договора о функционировании ЕС).

Другими, реже встречающимися разновидностями специальной законодательной процедуры, будет служить порядок, когда законодательный акт принимает единолично Европарламент, но после одобрения Советом, или, наоборот, единолично Совет после одобрения Европейского парламента. Этот порядок известен в доктрине как "процедура санкционирования", имеющая, соответственно, два варианта.

Первый вариант процедуры санкционирования ("Европейский парламент после одобрения Совета принимает...") предусмотрен для издания законодательства о правовом положении депутатов Европарламента, об осуществлении Европарламентом следственных полномочий*(145) и о статусе Европейского омбудсмана (параграф 2 статьи 223, статья 226, и параграф 4 статьи 228 Договора о функционировании ЕС).

Второй вариант процедуры санкционирования ("Совет после одобрения Европейского парламента принимает...") будет применяться, например, при утверждении многолетнего финансового рамочного плана, которым определяются предельные величины расходов Союза, при учреждении Европейской прокуратуры и в ряде других случаев (параграф 2 статьи 312, параграф 1 статьи 86 Договора о функционировании ЕС).

После одобрения Европарламента также должны приниматься некоторые другие меры ЕС, не относящиеся к числу законодательных актов, например, договоры о присоединении новых государств-членов или соглашения о выходе действующих государств-членов из Европейского Союза, отдельные международные соглашения ЕС с третьими странами и международными организациями.

2) Бюджетная функция принятие бюджета Европейского Союза и контроль за его исполнением.

С учетом особого предмета и значения бюджета ЕС (роспись доходов и расходов на предстоящий финансовый год) его разработка и принятие должны производиться в рамках особой "бюджетной процедуры" (статья 314 Договора о функционировании ЕС). Последняя сходна с обычной законодательной процедурой в том, что предусматривает совместное утверждение бюджета Европейским парламентом и Советом (такой порядок был установлен еще в 1970-е годы).

В то же время, Лиссабонский договор 2007 г. отменил ставшее уже архаическим деление расходов "старого" Союза на обязательные и необязательные (при утверждении первых бльше прав имел Совет, при утверждении вторых Европейский парламент)*(146).

Предельные размеры бюджетных расходов фиксирует многолетний финансовый рамочный план, утверждаемый Советом после одобрения Европейского парламента (второй вариант процедуры санкционирования как разновидности "специальной законодательной процедуры"). Срок действия финансового плана не менее 5 лет (статья 312 Договора о функционировании ЕС).

Что касается контроля за исполнением бюджета, то права Европейского парламента в данной области уже в настоящее время весьма широки и не подверглись изменениям. В частности, именно Европарламент по рекомендации Совета утверждает исполнение бюджета Европейской комиссией (см. ниже). Это полномочие, как показывает практика, служит весьма действенным инструментом в руках европейских депутатов по контролю за финансовыми операциями Комиссии.

Выше, при характеристике структуры и содержания учредительных документов (см. пункт 2.1 комментария), отмечалось, что Лиссабонский договор 2007 г. также не затронул права Европарламента в области источников доходной части бюджета Европейского Союза. Хотя ЕС еще с начала 1970-х годов перешел на финансирование из "собственных ресурсов", категории этих ресурсов определяет специальный нормативный акт Совета (решение о системе собственных ресурсов).

Упомянутый акт может вступить в силу только после ратификации государствами-членами. Роль Европарламента в его подготовке является чисто консультативной (второй абзац статьи 311 Договора о функционировании ЕС).

3) Функция политического контроля одно из важнейших направлений деятельности всех парламентов, вытекающее из их демократической природы.

Европейский парламент в качестве представительного института ЕС осуществляет политический контроль, прежде всего, за Европейской комиссией. Результатом этого контроля может стать вынесение Комиссии вотума недоверия важная прерогатива, которой Европарламент обладал изначально, но еще ни разу не воспользовался, не в последнюю очередь, из-за сложной процедуры, сохраненной и в "новом" Европейском Союзе (статья 234 Договора о функционировании ЕС)*(147).

Важными контрольными прерогативами Европарламента, существующими в настоящее время и сохраненными Лиссабонским договором  г., являются его право обращаться с вопросами к Комиссии и Совету, а также право учреждать из своего состава следственные комиссии для расследования злоупотреблений в ходе применения права Европейского Союза.

В контексте взаимоотношений Европарламента с Европейской комиссией весьма серьезным рычагом воздействия в руках европейских депутатов служит право избирать Председателя Комиссии. Это право в силу его особой политической важности указано вместе с основными функциями Европарламента (параграф 1 статьи 14 Договора о Европейском Союзе). Отдельного вотума доверия со стороны Европарламента требует и утверждение состава Комиссии в целом (см. ниже).

4) Консультативная функция старейшая из функций Европейского парламента, посредством которой он участвует в обсуждении и принятии решений на уровне ЕС, но с правом совещательного голоса (в форме консультативных заключений и/или юридически необязательных резолюций).

С начала пятидесятых годов и до начала семидесятых годов XX века консультативная функция и одноименная процедура были единственной формой участия Европарламента в законодательном процессе Европейских сообществ, а также в принятии других решений на европейском уровне. Сохранение консультативной функции Лиссабонским договором  г., хотя и в более ограниченных масштабах, свидетельствует о том, что "дефицит демократии" в "новом" Союзе не будет преодолен в полном мере.

Совещательные (консультативные) полномочия сохранятся за Европейским парламентом, в частности, в отношении следующих вопросов:

принятие законодательных актов Европейского Союза в рамках консультативной процедуры (см. выше);

издание иных правовых актов Союза в тех случаях, когда учредительные документы требуют предварительного проведения консультации с Европейским парламентом.

Примером таких актов могут служить регламенты Совета о применении правил, касающихся государственной помощи предприятиям, или решения Совета о создании совместных предприятий (статьи 109 и 188 Договора о функционировании ЕС). В обоих случаях Совет Европейского Союза перед изданием соответствующего акта обязан запросить мнение (консультативное заключение) Европарламента, которое имеет для него рекомендательный характер;

формирование некоторых органов, члены которых назначаются совместно государствами-членами или другими институтами Союза после консультации с Европарламентом.

Консультативными полномочиями Европарламент располагает, например, при назначении Дирекции, в том числе Председателя Европейского центрального банка, членов Счетной палаты;

большинство мероприятий в сфере внешней политики Союза, в том числе заключение соглашений с третьими странами и международными организациями (кроме важнейших международных соглашений ЕС, которые требуют предварительного одобрения Европейского парламента).

Б. Европейский совет и Совет Европейского Союза

Европейский совет и Совет Европейского Союза институты ЕС, представляющие интересы государств-членов этой организации:

- Европейский совет возник в середине 1970-х годов в качестве регулярной встречи в верхах руководителей всех государств-членов (глав государств или правительств) с участием Председателя Комиссии*(148);

- Совет Европейского Союза (Совет) функционирует с момента основания Европейских сообществ в 1950-е годы и объединяет представителей национальных правительств на министерском уровне. Отсюда его неофициальное название, широко употребляемое в литературе и средствах массовой информации - "Совет министров"*(149).

Функции Европейского совета определяются следующим образом: давать Союзу необходимые "побудительные импульсы" для его развития и определять для него "общие политические ориентиры и приоритеты" (параграф 1 статьи 15 Договора о Европейском Союзе).

Упомянутые импульсы, ориентиры и приоритеты традиционно оформляются документом под названием "заключения" Европейского совета (conclusions). Заключения принимаются по итогам каждой сессии Европейского совета, которые отныне должны проводиться не реже двух раз в полугодие (фактически такой порядок действует и в настоящее время).

Заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы и не входят в систему правовых актов Союза (см. ниже, пункт 2.8. комментария). В то же время, вследствие высокого должностного положения членов Европейского совета эти документы на практике имеют огромную политическую роль и предопределяют дальнейшие шаги по развитию европейской интеграции.

Отсутствие у Европейского совета собственных полномочий по изданию юридически обязательных актов не давало возможности в "старом" Союзе отнести его к числу институтов, то есть центральных элементов механизма управления ЕС (см. выше, пункт 2.7.1 комментария). С момента создания и по сей день Европейский совет относился к категории "простых" органов ЕС, что явно не соответствовало его реальному значению в управлении интеграционными процессами.