Тема: Введение в Европейское право (стр. 44 )

*(109) Правом петиций, правом на подачу жалоб Европейскому омбудсману и правом доступа к документам также наделены другие физические лица, проживающие в ЕС, и юридические лица, имеющие там свое официально место нахождения (юридический адрес).

*(110) В "старом" Европейском Союзе сложилась обширная судебная практика, обеспечивающая толкование и применение этого принципа применительно к различным ситуациям. В частности, Суд Европейских сообществ и подчиненные ему трибуналы ЕС проводят разграничение между прямой и косвенной дискриминацией. Последняя при определенных условиях может считаться допустимой (например, установление требования знания государственного языка, которое создает преимущества для граждан соответствующей страны). Отдельные исключения из принципа недискриминации закреплены в других статьях учредительных документов, например, предоставление права государствам-членам не допускать иностранцев (в том числе граждан других стран ЕС) на работу в свою публичную администрацию при условии, что соответствующие посты предполагают наделение реальными властными полномочиями.

*(111) См.: Sudre F. Droit europen et international des droits de l'homme. Paris: PUF, 2005. P. 139 - 143.

*(112) К началу 2008 г. в ЕКПЧ участвовали все 47 стран Совета Европы, в том числе 27 государств-членов Европейского Союза. Российская Федерация подписала ЕКПЧ в 1996 г. после своего вступления в Совет Европы и ратифицировала в 1998 г. См.: Федеральный закон от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней".

*(113) Параграф 2 статьи F Договора о Европейском Союзе в первоначальной ("маастрихтской") редакции 1992 г.; параграф 2 статьи 6 Договора о Европейском Союзе в редакции Амстердамского 1997 г. и Ниццкого 2001 г. договоров.

*(114) Такая формула участия не является беспрецедентной. В настоящее время Европейский Союз (точнее, Европейское сообщество) параллельно своим государствам-членам уже участвует в ряде конвенций Совета Европы, например, в конвенциях о борьбе с торговлей людьми, коррупцией, отмыванием денег.

В то же время, для присоединения Союза к ЕКПЧ необходимо предварительное вступление в силу Протокола N 14 к этой Конвенции, подписанного 13 мая 2004 г. Протокол N 14 (новый параграф 2 статьи 59 ЕКПЧ) открывает Союзу возможность стать участником ЕКПЧ, которая ранее была предусмотрена только для присоединения государств.

Для вступления в силу Протокола N 14 необходима его ратификация всеми государствами-участниками ЕКПЧ. На момент подписания Лиссабонского договора 2007 г. Протокол N 14 в силу не вступил, так как не был ратифицирован Россией (остальные 46 государств-участников ЕКПЧ к этому моменту Протокол N 14 ратифицировали).

*(115) ЕКПЧ, напротив, ограничивается правами первого поколения, провозглашенными еще в эпоху буржуазных революций, главными образом, личными и политическими, а также правом собственности. Социальные права в рамках Совета Европы закреплены в Европейской социальной хартии (ЕСХ), принятой в 1961 г. (пересмотренная редакция подготовлена в 1996 г.).

Европейский Союз при осуществлении социальной политики подтверждает приверженность целям и принципам Европейской социальной хартии (статья 151 Договора о функционировании ЕС). Однако сама по себе ЕСХ, в отличие от ЕКПЧ, не имеет юридически обязательной силы для органов Союза.

*(116) В этом аспекте подход Лиссабонского договора 2007 г. отличается от подхода проекта Европейской конституции 2004 г. Напомним, что последний предусматривал инкорпорацию (включение) Хартии об основных правах в текст Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, как одной из его составных частей (см. выше, раздел 1 комментария). 

*(117) При подписании Лиссабонского договора Польша, в то же время, выступила со специальной декларацией, приложенной к Заключительному акту Межправительственной конференции 2007 г. ("Декларация Республики Польша в отношении Протокола о применении Хартии Европейского Союза об основных правах к Польше и Соединенному Королевству" - Декларация N 62). Согласно этой Декларации социальные и трудовые права, содержащиеся в разделе IV Хартии, в полной мере соблюдаются Польшей уже в настоящее время.

*(118) Этот запрет, однако, не касается других источников права Европейского Союза, даже если они закрепляют положения, аналогичные содержащимся в статьях Хартии. Подобные источники (учредительные документы, регламенты, директивы и другие правовые акты ЕС, международные соглашения Союза и т. д.) в полной мере охватываются действием принципа верховенства права во всех государствах-членах, в том числе в Польше и Великобритании.

*(119) Выдающуюся роль в составлении разъяснений и самой Хартии сыграл крупный немецкий ученый-государствовед, бывший председатель Конституционного Суда и, затем, президент ФРГ Роман Херцог, который занимал пост председателя Конвента. Заместителем председателя Конвента являлся видный французский правовед, представитель науки административного права Ги Брэбан. В дополнение к разъяснениям последний подготовил собственный, заслуживающий несомненного внимания, комментарий к Хартии. См.: La Charte des droits fondamentaux de l'Union europenne. Tmoignage et commentaires de Guy Braibant. Paris: ditions du Seuil, 2001.

*(120) Меры в указанных областях эпизодически осуществлялись и ранее. Однако они не имели под собой специальной правовой основы в учредительных документах и проводились на базе дополнительных (резервных) полномочий ЕС (см. ниже). Лиссабонский договор 2007 г. впервые включил в учредительные документы "нового" Союза отдельные главы, отделы или статьи, посвященные этим областям (см. выше, пункт 2.1 комментария).

*(121) К внутриполитической компетенции ЕС относятся и вопросы, связанные с пересечением его внешних границ людьми, товарами и капиталами (таможенный союз, визовая, иммиграционная политика, политика предоставления убежища и др.).

*(122) Ссылки на "правовые базы" обязательны в преамбуле каждого правового акта ЕС по следующей формуле: "Европейский парламент и Совет (или Совет, или Комиссия и т. д.), руководствуясь Договором о функционировании Европейского Союза (ранее - Договором об учреждении Европейского сообщества) и, в частности, его статьей (статьями) ... принял(и) настоящий Регламент/настоящую Директиву и т. д. ...". Отсутствие подобной ссылки или неправильная (неполная) ссылка влечет отмену правового акта Судом Европейского Союза.

*(123) В проекте Европейской конституции 2004 эту статью планировалось озаглавить "условие гибкого подхода" (дословно: "клауза гибкости"). Ввиду отсутствия заголовков у статей "Договоров" указанное понятие сохранилось только в доктрине.

*(124) Решение 2007/779/ЕС, Евратом Совета от 8 ноября 2007 г. об учреждении механизма Сообщества в области гражданской обороны (JO L 314 du 1.12.2007, p. 1), заменившее более раннее Решение 2001/792/ЕС, Евратом от 23 октября 2001 г. по аналогичному вопросу (JO L 297 du 15.11.2001, p. 7).

*(125) В 1960-е - 1990-е г. г. аналогичная норма (статья 235, с 1 мая 1999 г. - статья 308 Договора об учреждении Европейского (экономического) сообщества) широко применялась для освоения новых сфер общественной жизни, не отнесенных в то время к компетенции ЕС, например, для принятия законодательства о качестве вод и других мер в рамках экологической политики, нормативных актов о защите потребителей и др. Эта же статья послужила основой для учреждения организационно-правовых форм европейских юридических лиц ("европейское акционерное общество" и др.), для переименования в 1997 г. единой денежной единицы ЕС из "ЭКЮ" в "евро".

*(126) Ранее Европейский парламент имел здесь только консультативные полномочия.

*(127) Содержание соответствующих статей широко обсуждалась при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. и почти в неизменном виде перенесено из него в Лиссабонский договор 2007 г.

*(128) Термин "исключительная компетенция" ЕС появился в учредительных документах еще с 1 ноября 1993 г. (со дня вступления в силу Договора о Европейском Союзе). Однако сущность и сферы данной компетенции четко не определялись, что создавало неудобства и для Союза, и для государств-членов.

*(129) Подробнее см. ниже, пункт 2.9 комментария.

*(130) Отсюда следует, что к совместной компетенции Союза и государств-членов могут быть отнесены общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), а также координация на уровне ЕС экономической, социальной политики и политики занятости государств-членов. Однако, поскольку эти направления деятельности предусмотрены в отдельных параграфах статьи 2 Договора о функционировании ЕС (параграфы 3 и 4), а также в статье 5 этого Договора, существуют определенные основания рассматривать указанные направления деятельности в качестве специфических категорий компетенции Союза.

*(131) В специальном протоколе, подготовленном непосредственно при работе над Лиссабонским договором  г. ("Протокол об осуществлении совместной компетенции"), уточняется, что в рамках совместной компетенции государства-члены сохраняют за собой права нормотворчества по всем аспектам ("элементам"), не урегулированным правовыми актами Союза.

*(132) В первоначальном проекте Лиссабонского договора 2007 г. эту статью планировалось озаглавить "Основные принципы в отношении компетенции".

*(133) Автором законопроектов в ЕС, как уже отмечалось, в подавляющем большинстве случаев выступает Европейская комиссия. По некоторым вопросам право законодательной инициативы также могут осуществлять Европейский парламент, Суд, Европейский центральный банк, Европейский инвестиционный банк, а также группа государств-членов.