Тема: Введение в Европейское право (стр. 33 )

В то же время в отличие от правил "старого" ЕС пост Председателя Совета становится теперь коллективной должностью. Ее будут совместно занимать сразу три государства-члена, но на протяжении 18 месяцев и с соответствующим распределением обязанностей между собой. Если бы подобная модель действовала в момент подписания Лиссабонского договора, то сопредседателями Совета с 1 июля 2007 г. по 31 декабря 2008 г. могли бы быть Португалия, Словения и Франция*(160). Таким образом, Лиссабонский договор производит "слияние" индивидуальных председательств длительностью в полгода в совместное (коллективное), срок которого составляет уже полтора года.

Насколько эффективным окажется механизм коллективного председательства в Совете, станет ясно после начала его практического функционирования. В частности, лишь тогда можно будет дать ответ на вопрос, не приведет ли новый механизм к возникновению трений и конфликтов внутри руководящего триумвирата, смогут ли государства-сопредседатели эффективно взаимодействовать друг с другом при осуществлении своих полномочий*(161).

Правила функционирования нового механизма председательства должны быть закреплены в специальном решении Европейского совета "Об осуществлении председательства в Совете", которое будет официально принято в день вступления в силу Лиссабонского договора (см. Декларацию N 9).

Как бы ни складывалось функционирование коллективного председательства Совета "нового" Союза, оно больше не будет оказывать прямого влияния на внешнеполитическую деятельность ЕС. Лиссабонский договор 2007 г. отнимает у государств-членов право представлять Европейский Союз на международной арене. Это право переходит от них к Верховному представителю Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже, пункт 2.9. комментария), а также к постоянному Председателю Европейского совета.

Председатель Европейского совета, работающий на постоянной основе новая должность, не имеющая аналогов в "старом" Союзе. Инициатором ее введения при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. стал занимающий тогда пост президента  Ширак, которого активно поддержали главы правительств Испании и Великобритании*(162). Впоследствии к сторонникам этой инициативы присоединились руководители еще двух крупнейших стран Союза Германии и Италии. Ее активным сторонником являлся и Председатель Европейского конвента, разрабатывавшего проект Европейской конституции 2004 г. - В. Жискар д'Эстен.

Несмотря на изначальное противодействие малочисленных государств-членов (особенно восточноевропейских, вступивших в ЕС 2004 г.), которые опасались, что постоянный Председатель Европейского совета станет отражать, в первую очередь, интересы крупных стран Европейского Союза и ослабит позиции Комиссии, эта должность была включена в проект Европейской конституции 2004 г. и перенесена из него в Лиссабонский договор 2007 г.

Согласно учредительным документам ЕС в редакции Лиссабонского договора (параграфы 5 - 6 статьи 15 Договора о Европейском Союзе), Председатель Европейского совета избирается этим институтом квалифицированным большинством сроком на 2,5 года и является его самостоятельным членом наряду с главами государств или правительств стран ЕС и Председателем Европейской комиссии (после вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет, таким образом, будет насчитывать 27 + 1 + 1 = 29 членов).

Учредительные документы "нового" Союза наделяют Председателя Европейского совета весьма ограниченным набором прерогатив, которые сводятся, в основном, к общему руководству работой возглавляемого им института. В этой связи еще в ходе составления проекта Европейской конституции 2004 г. председатель Конвента по ее подготовке В. Жискар д'Эстен широко использовал англоязычный термин "chairman", который не имеет аналогов в других языках и обозначает лицо, занимающего кресло председательствующего, но отнюдь не председателя-начальника, председателя-президента ("president")*(163).

К сказанному следует добавить, что Председатель Европейского совета и Председатель Комиссии не будут располагать правом голоса на заседаниях Европейского совета в тех случаях, когда этот институт должен принимать решения путем голосования, то есть простым, квалифицированным большинством или единогласно (см. выше).

В отличие от большинства других руководящих должностей (в частности, Председателя Комиссии) Председатель Европейского совета может занимать свой пост не более двух сроков подряд, то есть максимум 5 лет*(164).

В. Европейская комиссия

Европейская комиссия институт Европейского Союза, сходный по многим признакам с правительствами государств. Среди институтов ЕС Комиссия осуществляет наиболее широкий круг функций, которые обеспечивают ей роль, во-первых "хранителя" Союза и его правовой системы, во-вторых, "мотора", обеспечивающего дальнейшее развитие интеграционных процессов, в-третьих, административной инстанции, осуществляющей исполнительную власть на основании и во исполнение учредительных документов и законодательства ЕС.

В учредительных документах "нового" Союза в редакции Лиссабонского договора 2007 г. функции Европейской комиссии классифицированы на несколько групп, которые не всегда четко обособлены друг от друга (параграф 1 статьи 17 Договора о Европейском Союзе):

1) Продвижение общих интересов Союза и разработка инициатив по его дальнейшему развитию.

В институциональном механизме ЕС, как он начал складываться в 1950-е годы в рамках Европейских сообществ, Комиссия изначально выступает в качестве подлинно наднациональной инстанции, состоящей из независимых европейских должностных лиц - комиссаров.

Комиссары, хотя и являются гражданами государств-членов (см. ниже), в своей деятельности обязаны руководствоваться исключительно интересами ЕС в целом. Они не вправе не только получать, но даже запрашивать какие-либо указания ("инструкции") у национальных правительств или иных институтов, органов, учреждений (параграф 3 статьи 17 Договора о Европейском Союзе; статья 245 Договора о функционировании ЕС).

По этой причине именно на Комиссию традиционно возлагается функция выявлять "общие интересы" интересы ЕС и продвигать их, в частности, за счет выдвижения новых инициатив, которые вносятся ею рассмотрение Европейского парламента, Совета Европейского Союза и - в важнейших случаях - Европейского совета.

Отсюда главная традиционная прерогатива Комиссии в рамках рассматриваемой функции, которая подтверждена и усилена в учредительных документах "нового" Союза - ее "монополия" на правотворческую инициативу (параграф 2 статьи 17 Договора о Европейском Союзе) - делающая Комиссию реальным двигателем ("мотором") интеграционных процессов в ЕС.

По общему правилу, законодательные акты "нового" Союза могут издаваться только по предложению Комиссии*(165). Во многих случаях учредительные документы также закрепляют исключительное право Комиссии вносить проекты иных правовых актов, не относящихся к категории законодательных (например, проекты актов по координации экономической политики и осуществлению денежной политики ЕС в рамках "экономического и валютного союза").

2) Обеспечение соблюдения и надзор за применением учредительных документов, законодательных актов и других источников права ЕС под контролем Суда Европейского Союза.

В рамках данной функции Комиссия выполняет своего рода "общий надзор" за претворением в жизнь правовых норм Союза на территории всех государств-членов и самими этими государствами.

При обнаружении противоправных (с точки зрения права ЕС) действий и фактов бездействия государств Комиссия уполномочена возбуждать против них расследование и, в случае доказанных нарушений, привлекать государства к ответственности перед Судом Европейского Союза (самостоятельно наказывать государства Комиссия не вправе).

Надзорная функция Комиссии одна из ключевых прерогатив этого института, которая обеспечивает ей роль "хранителя" достижений европейской интеграции. В настоящее время эта прерогатива в полном объеме действует только в рамках Европейских сообществ (то есть первой опоры "старого" Союза).

В "новом" Союзе упомянутое ограничение снимается, что фактически приведет к расширению контроля Европейской комиссии и Суда Европейского Союза за государствами-членами (статьи 258 и 260 Договора о функционировании ЕС). В частности, Комиссия получит право привлекать государства-члены к ответственности за нарушение уголовного законодательства Союза и других актов ЕС*(166).

Кроме того, в рамках своих исполнительных полномочий Комиссия на основании правовых актов Европейского парламента и Совета может быть уполномочена накладывать санкции в виде штрафов на предприятия за нарушение отдельных норм права ЕС. Такими полномочиями Комиссия в настоящее время располагает, в частности, в сфере права конкуренции (антимонопольного права) ЕС, а накладываемые ею штрафы достигают сотен миллионов евро (например, штраф в размере около 500 млн. евро на компанию "Майкрософт" за злоупотребление доминирующим положением на рынке ЕС).

В случае наделения Комиссии штрафными полномочиями, контроль за их реализацией также осуществляет Суд Европейского Союза, который может отменить соответствующее решение или снизить размер штрафных санкций (статья 261 Договора о функционировании ЕС). 

3) Исполнение бюджета и управление программами, в рамках которых ЕС финансирует различные проекты и мероприятия (научно-технические, образовательные и т. д.).

При реализации этой функции и соответствующих полномочий Комиссия подотчетна законодательным институтам ЕС. В частности, Европарламент по рекомендации Совета утверждает ее отчет об исполнении бюджета Союза за истекший финансовый год и освобождает Комиссию от связанных с этой деятельностью обязательств (статьи 317 - 319 Договора о функционировании ЕС).