Тема: Введение в Европейское право (стр. 37 )

К числу "незаконодательных актов" Союза в соответствии с Лиссабонским договором  г. относятся:

- юридически обязательные акты (регламенты, директивы, решения) Европейского парламента и Совета, для принятия которых учредительные документы не предусматривают использования общей или специальной законодательных процедур (примеры см. выше);

- юридически обязательные акты других институтов Союза: регламенты, директивы, решения Европейской комиссии, регламенты и решения Европейского центрального банка; решения Европейского совета*(183);

- рекомендации и заключения как акты, не имеющие юридически обязательные силы, независимо от принимающего института.

Среди незаконодательных актов учредительные документы "нового" Союза дополнительно выделяют две специальные подкатегории документов, принимаемых на основании, в дополнение или во исполнение законодательных актов:

- "делегированные акты": юридически обязательные акты общего действия (регламенты, директивы или решения, не указывающие адресатов), издаваемые Комиссией на основании полномочий, которые предоставлены (делегированы) ей в законодательном акте Европейского парламента и/или Совета. Подобные акты могут дополнять и даже изменять отдельные положения законодательного акта, но лишь на условиях и пределах, зафиксированных в его тексте (статья 290 Договора о функционировании ЕС);

- "исполнительные акты": акты, принимаемые Комиссией или, в отдельных случаях, Советом в целях обеспечения единых условий претворения в жизнь (исполнения) регламентов, директив, решений ЕС. Полномочия по изданию таких документов должны быть определены в акте, во исполнение которого они принимаются (в "базовом" регламенте, "базовой" директиве, "базовом" решении). Кроме того, Европарламент и Совет в форме регламента должны установить общие принципы осуществления подобных исполнительных полномочий Комиссией (параграфы 2 - 4 статьи 291 Договора о функционировании ЕС)*(184).

В наименовании делегированных и исполнительных актов ЕС в обязательном порядке должно использоваться слово "делегированный" или "исполнительный" (например, "Делегированный регламент Комиссии о ...", "Исполнительное решение Совета о...").

Разграничивая две категории правовых актов ЕС, учредительные документы Союза в редакции Лиссабонского договора 2007 г., как и ранее проект Европейской конституции 2004 г., не устанавливают принципа верховенства законодательных актов Европарламента и Совета над незаконодательными актами этих и других институтов*(185).

Подзаконный характер, безусловно, имеют делегированные и исполнительные акты - как минимум, в отношении того законодательного акта, на основании или во исполнение которого они приняты. Однако подобный вывод не может быть применен к незаконодательным актам, если они издаются непосредственно на основании учредительных документов Союза (например, решения Европейского Совета или Совета по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

Отсюда не исключена ситуация, когда законодательный регламент или законодательная директива, принятые Европарламентом и Советом, будут отменены Судом Европейского Союза на том основании, что они противоречат, например, регламенту или решению, изданному Европейским центральным банком или Европейским советом в рамках своих полномочий, предусмотренных другими статьями Договора о Европейском Союзе или Договора о функционировании Европейского Союза.

Лиссабонский договор сохранил для "нового" Союза сложившиеся принципы мотивирования правовых актов, их опубликования и вступления в силу. В качестве официального печатного органа ЕС по-прежнему будет выступать "Официальный журнал Европейского Союза" (статьи 296 и 297 Договора о функционировании ЕС);

Новая ("лиссабонская") редакция учредительных документов Европейского Союза также оставила открытым вопрос об актах, иных чем институты органов и учреждений ЕС, то есть тех элементов механизма управления Европейского Союза, которые не являются частью его "институционального механизма" и потому не уполномочены издавать от его имени правовых актов (см. выше, пункт 2.7.1 комментария): акты Европейского омбудсмана, Экономического и социального комитета, Комитета регионов, Европола, Евроюста, европейских агентств и др.

Как и в "старом" Союзе, постановления этих инстанций по-прежнему будут оформляться "решениями sui generis" (особого рода) либо выступать в форме их "заключений", "резолюций", "деклараций" и т. п.

Подобные документы, соответственно, не признаются в качестве "правовых актов Союза" в значении статьи 288 Договора о функционировании ЕС. В современной доктрине в этой связи их называют "актами, не предусмотренными Договорами", "актами вне номенклатуры", "непоименованными", "нетипичными" актами или "актами особого рода"*(186).

То же самое относится к актам институтов, которые издаются в не предусмотренных учредительными документами формах, то есть приняты в иной форме, нежели регламент, директива, решение, рекомендация, заключение. В настоящее время это, например, "резолюции" Европейского парламента и Совета; "сообщения", "белые книги", "зеленые книги" Европейской комиссии, "кодексы поведения" и др.

Упомянутые документы, как правило, способны обладать только рекомендательным действием. Тем не менее, они могут порождать обязательные юридические последствия в случае, если это прямо предусмотрено в учредительных документах или правовых актах ЕС. При необходимости, их оспаривание допускается в Суде Европейского Союза.

Данное условие выполняется, в частности, применительно к "ориентирам" Европейского центрального банка (статьи 12.1 и 14.3 Протокола об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка). "Ориентиры" ЕЦБ могут содержать нормы права, но, подобно директивам, адресуются государствам-членам (точнее, национальным центральным банкам государств-членов, перешедших на евро, для которых имеют обязательную силу)*(187).

Особый статус имеют "внутренние регламенты", устанавливающие внутренние правила организации и деятельности коллегиальных институтов, органов, учреждений ЕС. В отличие от обычных регламентов ЕС (общеобязательных нормативных актов прямого действия), положения внутренних регламентов не могут возлагать обязанности на третьих лиц, но могут наделять их правами по отношению к соответствующему институту, органу, учреждению, например, правами в области доступа к их документам*(188).

Наконец, следует упомянуть "межинституционные соглашения", являющиеся договорными актами институтов Союза. Подобные соглашения, как правило, имеют трехсторонний характер (заключаются между Европейским парламентом, Советом Европейского Союза и Европейской комиссией) и содержат правила, регулирующие их взаимодействие в разных сферах деятельности ЕС*(189).

В учредительных документах "нового" Союза (статья 295 Договора о функционировании ЕС) впервые предусмотрено, что межинституционные соглашения между упомянутыми институтами могут иметь юридически обязательный характер.

Систему и классификацию правовых актов институтов, органов и учреждений "нового" Европейского Союза суммирует следующая схема:

Правовые акты институтов, органов и учреждений Европейского Союза

1. "Правовые акты Союза": акты, издаваемые институтами Союза - Европейским парламентом, Европейским советом, Советом Европейского Союза, Европейской комиссией, Судом Европейского Союза, Счетной палатой, - в формах, предусмотренных статьей 288 Договора о функционировании ЕС:

- регламент (франц.: rиglement; англ.: regulation)

- директива (франц., англ.: directive)

- решение (франц.: dcisiont; англ.: decision)

- рекомендация (франц.: recommandation; англ.: recommendation)

- заключение (франц.: avis; англ.: opinion)

1.1 "Законодательные акты": юридически обязательные акты Союза, издаваемые Европейским парламентом и/или Советом в соответствии с законодательной процедурой, обычной или специальной (статья 289 Договора о функционировании ЕС):

- регламент Европейского парламента и/или Совета

- директива Европейского парламента и/или Совета

- решение Европейского парламента и/или Совета

1.2 "Незаконодательные акты": правовые акты Союза, для издания которых "Договорами" не предусмотрена законодательная процедура:

- регламент (кроме регламентов, указанных в пункте 1.1.)

- директива (кроме директив, указанных в пункте 1.1)

- решение (кроме решений, указанных в пункте 1.1)

- рекомендация

- заключение

1.2.1 "Делегированные акты": юридически обязательные акты Союза, издаваемые Европейской комиссией на основании полномочий, делегированных законодательными актами (статья 290 Договора о функционировании ЕС):

- делегированный регламент Комиссии

- делегированная директива Комиссии

- делегированное решение Комиссии

1.2.2 "Исполнительные акты": юридически обязательные акты Союза, издаваемые Европейской комиссией или Советом Европейского Союза на основании предоставленных им исполнительных полномочий (статья 291 Договора о функционировании ЕС):

- исполнительный регламент Комиссии или Совета

- исполнительная директива Комиссии или Совета

- исполнительное решение Комиссии или Совета

1.2.3 Другие "незаконодательные акты": правовые акты Союза, не относящиеся к законодательным, делегированным или исполнительным:

- регламент (кроме регламентов, указанных в пунктах 1.1. и 1.2.1 - 1.2.2)

- директива (кроме директив, указанных в пункте 1.1 и 1.2.1 - 1.2.2)

- решение (кроме решений, указанных в пунктах 1.1. и 1.2.1 - 1.2.2)

- рекомендация

- заключение

2. Иные акты институтов, органов и учреждений Союза: акты институтов Союза в формах, не предусмотренных статьей 288 Договора о функционировании ЕС, и акты иных, чем институты органов и учреждений Союза (перечень неисчерпывающий):