Тема: Введение в Европейское право (стр. 9 )

Если оставить за скобками ЕОУС и Евратом, роль которых в интеграционном процессе достаточно ограничена (причем ЕОУС прекратило существование в 2002 г. в связи с истечением пятидесятилетнего срока действия Парижского договора), то первая "опора" может быть сведена, в основном, к одной организации - Европейскому сообществу, как стало именоваться в соответствии с Маастрихтским договором бывшее ЕЭС.

Именно после вступления в силу Маастрихтского договора берет свое начало дуализм "Европейское сообщество - Европейский Союз", которые оба в русском языке могут обозначаться аббревиатурой ЕС. Почти вся интеграционная компетенция, осуществляемая институтами Европейского Союза, в настоящее время (до вступления в силу Лиссабонского договора) реализуется в рамках именно Европейского сообщества на основании учредительного договора последнего (Римского договора 1957 г. - Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г.)*(24).

То же самое относится к международным соглашениям ЕС с иностранными государствами (третьими странами) и международными организациями. Почти все они подписаны от лица Европейского сообщества или, реже Евратома и ЕОУС (до его ликвидации по истечении предусмотренного пятидесятилетнего срока действия 24 июля 2002 г.), являющихся формально самостоятельными субъектами международного права*(25). Именно Европейское сообщество, а не Союз выступает официальным членом ВТО (Всемирной торговой организации), ФАО (Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН) и ряда других международных учреждений.

К ведению институтов Европейского Союза на основании его собственного учредительного договора (Маастрихтского договора 1992 г.) относятся только две неэкономические сферы интеграции и сотрудничества, получившие развитие в 1970-е годы:

- общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) - вторая "опора"*(26);

- сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО) - третья "опора"*(27). В рамках третьей "опоры" институты и другие инстанции ЕС осуществляют координацию мероприятий государств-членов по вопросам борьбы с преступностью, а также издают правовые акты, направленные на гармонизацию (сближение) их уголовного и уголовно-процессуального права*(28).

Вследствие такого комплексного устройства термин "Европейский Союз" в настоящее время имеет двойственный характер, что создает сложности в его употреблении:

- в одних случаях под Европейским Союзом понимаются все три составные части ("опоры") этой организации, связанные друг с другом единым составом государств-членов и единой системой руководящих органов (институтов);

- в других случаях термин "Европейский Союз" относится только к двум дополнительным сферам интеграции, непосредственно регулируемым Маастрихтским договором, то есть к ОВПБ и СПСО (второй и третьим "опорам"). Отсюда распространенные выражения: "Европейское сообщество и Европейский Союз" (или "Европейские сообщества и Европейский Союз"), "право Сообщества" и "право Союза" и т. д.

На исходе XX века учредительные документы Европейского Союза и Европейских сообществ дважды подвергались значительным преобразованиям: сначала Амстердамским договором  г.*(29), затем Ниццким договором  г.*(30)

Непосредственной причиной подписания обоих договоров, имевших ревизионный характер (содержали поправки к Парижскому 1951 г., Римским 1957 г. и Маастрихтскому 1992 г. договорам), являлась необходимость подготовить Европейский Союз к самому масштабному за всю его историю расширению на Восток: к 15 государствам-членам, входившим в его состав в 1995 г.*(31), должны были присоединиться еще 12 стран Восточной Европы и Средиземноморья*(32).

Основное содержание Амстердамского и Ниццкого договоров заключалось в институциональной реформе ЕС. Они продолжили линию, намеченную Единым европейским актом 1986 г.: с одной стороны - сделать Европейский Союз более сильным и эффективным (за счет сокращения количества вопросов, где государства-члены еще имеют право вето, создания новых органов и процедур ЕС, расширения компетенции европейских институтов и т. д.), с другой стороны - сократить "дефицит демократии" в функционировании ЕС (главным образом, за счет дальнейшего повышения роли Европейского парламента).

Важным шагом в сторону гуманизации и демократизации интеграционных механизмов ЕС стало принятие первой в его истории Хартии об основных правах, текст которой разрабатывался специальным учредительным собранием ("Конвентом") параллельно с Ниццким договором и был торжественно провозглашен Европейским парламентом, Советом Европейского Союза и Европейской комиссией 7 декабря 2000 г. (см. предисловие и пункт 2.4 комментария)*(33).

Проведенные в Амстердаме и Ницце реформы в целом имели прогрессивный, но достаточно осторожный и не всегда последовательный характер (один из наиболее характерных примеров - отказ государств-членов при подписании Ниццкого договора инкорпорировать Хартию об основных правах в учредительные документы ЕС). Кроме того, реформы 1997 - 2001 гг. оставили в неизменном виде внутреннюю структуру организации "Европейский Союз" (структуру трех "опор"), которая является излишне сложной и малопонятной для рядовых граждан.

В этих условиях в конце 2001 г. на встрече в верхах руководителей государств-членов в пригороде Брюсселя Лаакене принимается историческое решение о проведении полной ревизии правовых устоев ЕС. Ее результатом должна была стать подготовка единого конституционного договора ЕС, призванного заменить все ранее принятые учредительные документы организации ("Декларация о будущем Союза", или "Лаакенская декларация").

Как и в случае с Хартией об основных правах, для подготовки проекта первой Европейской конституции было созвано специальное учредительное собрание ("Европейский конвент") в составе представителей парламентов и исполнительных органов всех государств-членов, государств-кандидатов, а также самого Европейского Союза (наибольшую часть членов Конвента составляли парламентарии - депутаты национальных парламентов и Европейского парламента). Председателем Европейского конвента был утвержден один из наиболее опытных европейских политиков, бывший президент Франции Валери Жискар д'Эстен*(34).

В результате сложной, кропотливой и продолжительной работы, длившейся около полутора лет и неоднократно находившейся на грани срыва, Европейский конвент в июле 2003 г. подготовил проект Европейской конституции. После доработки в ходе межправительственной конференции, также сопровождавшейся интенсивными дискуссиями, документ был официально подписан руководителями всех государств-членов ЕС под названием "Договор, устанавливающий Конституцию для Европы" 2004 г.*(35)

Проект Европейской конституции, вопреки утверждению ряда "евроскептиков", отнюдь не превращал ЕС в подобие сверхгосударства и, напротив, сохранял за его государствами-членами ключевые рычаги воздействия на европейский интеграционный процесс (в том числе право вето по ряду "чувствительных" вопросов).

Тем не менее, этот документ содержал в себе решение множества проблем, которые сдерживают демократическое и эффективное развитие ЕС как интеграционной организации, объединяющей территорию уже почти всей Западной и значительной части Восточной Европы. В этом отношении Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, являлся несомненным прогрессом в сравнении с действующими учредительными документами Европейского Союза.

Вот лишь краткий перечень нововведений проекта Европейской конституции 2004 г.:

- упрощение внутреннего устройства Европейского Союза за счет ликвидации структуры трех "опор";

- кодификация всех учредительных документов и дополняющих и/или изменяющих их актов в единый конституционный договор ЕС;

- признание Хартии Европейского Союза об основных правах в качестве составной части конституционного договора и, соответственно, высшей юридической силы ее норм в правовой системе ЕС. Одновременно с этим предусматривались право и обязанность Союза присоединиться к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, что должно открыть путь к обжалованию действий и решений его институтов в Европейском Суде по правам человека;

- закрепление впервые в истории ЕС системы "демократических принципов" его функционирования (принципы демократического равенства, представительной демократии и др.);

- модернизация внешнеполитической (включая вопросы обороны и безопасности), правоохранительной и ряда других сфер компетенции Европейского Союза;

- более четкое разграничение предметов ведения и полномочий между Европейским Союзом и государствами-членами за счет признания и определения разных "категорий компетенции" ЕС (исключительная, совместная и др.) при сохранении остаточной компетенции за государствами-членами;

- широкомасштабная институциональная реформа, способствующая дальнейшей демократизации ЕС, ускорению и большей прозрачности процедур принятия решений на европейском уровне;

- наделение парламентов государств-членов дополнительными рычагами воздействия на законодательный процесс ЕС.

Важно отметить, что Европейская конституция 2004 г. впервые прямо признала за государствами-членами право на свободный выход из состава Европейского Союза. Кроме того, будучи, как и прежние учредительные документы ЕС, договорной по своему происхождению, для вступления в силу и последующего пересмотра она нуждалась в согласии (ратификации) со стороны всех без исключения государств-членов.

Именно на стадии ратификации Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, возникли проблемы, которые в итоге помешали ему стать действующим источником права. "Источником" этих проблем стали два старейших государства-члена, в которых референдумы о ратификации Конституции 2004 г. дали негативный результат - Франция и Нидерланды (еще в двух государствах-членах, где проект Европейской конституции также выносился на референдум, - Испании и Люксембурге - исход народного голосования был положительным).