Тема: Введение в Европейское право (стр. 27 )

Аналогично принципу субсидиарности, контроль за соблюдением принципа пропорциональности при реализации законодательной компетенции институтами ЕС отныне вправе осуществлять национальные парламенты. Законопроекты Союза должны мотивироваться на соответствие обоим этим принципам, как указано в рассмотренных выше положениях Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности 2007 г.

В то же время, в рамках контроля за соблюдением принципа пропорциональности парламенты государств-членов (или их палаты) не наделяются правом голоса и прямо не уполномочены инициировать подачу исков в Суд Европейского Союза. Подобные иски об аннулировании принятых актов ЕС могут, тем не менее, подаваться любым государством-членом, в том числе по предложению его парламента или одной из палат, если это предусмотрено конституционным правом соответствующего государства.

2.7. Механизм управления Европейского Союза. Институты, органы и учреждения ЕС

Как отмечалось в разделе 1 комментария, залогом успешного развития интеграционных процессов в рамках Европейского Союза и, одновременно, причиной отдельных трудностей и сбоев в его функционировании служит наличие у ЕС уникального наднационального механизма управления, который построен на сочетании элементов международной (межправительственной) организации и государственно-подобного (квазифедеративного) образования.

Неслучайно поэтому вопрос о совершенствовании данного механизма играл главенствующую роль во всех реформах правовых устоев ЕС, проводимых на протяжении последнего десятилетия XX века (Амстердамский договор 2007 г. и Ниццкий договор 2001 г.). Он являлся центральным пунктом дискуссий при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. и вновь стал предметом серьезного обсуждения при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. Найденный в итоге компромисс заключается в следующем:

2.7.1. Система институтов, органов и учреждений Европейского Союза

В "новом", преобразованном Лиссабонским договором Европейском Союзе, сохраняется вся сложившаяся ранее система руководящих и иных инстанций, которая будет теперь иметь трехуровневый характер:

1) Высший уровень, как и в настоящее время, займут институты Союза, образующие высший эшелон, центр, ядро всего механизма управления ЕС (единый "институциональный механизм").

Согласно статье 13 Договора о Европейском Союзе институциональный механизм ЕС отныне включает семь элементов (институтов):

- Европейский парламент;

- Европейский совет;

- Совет (Совет Европейского Союза)*(136);

- Европейская комиссия (Комиссия);

- Суд Европейского Союза;

- Европейский центральный банк (ЕЦБ);

- Счетная палата*(137).

По сравнению со "старым" Союзом количество институтов увеличилось на два: за счет признания в этом качестве двух инстанций, которые играют принципиальную роль в управлении ЕС - Европейского совета (функционирует с 1974 г.) и Европейского центрального банка (функционирует с 1998 г.)*(138).

Наиболее важные положения о статусе институтов ЕС отныне закрепляются в Договоре о Европейском Союзе (раздел III "Положения об институтах"). Дополнительные, уточняющие и развивающие их правила, содержатся в Договоре о функционировании Европейского Союза (глава 1 "Институты" раздела I "Институциональные положения" части шестой). Основы правового статуса Европейского центрального банка и Счетной палаты целиком определяются Договором о функционировании ЕС.

На основании указанных норм каждый институт, будучи коллегиальным органом, разрабатывает внутренние правила своей организации и деятельности, именуемые "внутренний регламент" или "процессуальный регламент" (у Суда Европейского Союза).

Кроме того, в протоколы к учредительным документам вынесены детальные правила, регулирующие функционирование судебной системы ЕС ("Протокол о Статуте Суда Европейского Союза") и Европейского центрального банка, вместе с образованной вокруг него системой центральных банков государств-членов ("Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка")*(139).

2) Другие инстанции ЕС, не получившие ранг "института Союза", по сложившейся традиции будут именоваться его органами. В отличие от институтов, количество органов не является фиксированным: последние могут создаваться как учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов Союза.

Органами "нового" Европейского Союза будут являться, в частности:

- Экономический и социальный комитет и Комитет регионов (параграф 4 статьи 13 Договора о Европейском Союзе; глава 2 "Консультативные органы Союза" раздела I части шестой Договора о функционировании ЕС), а также другие многочисленные консультативные и вспомогательные органы, например, Комитет по социальной защите (статья 160 Договора о функционировании ЕС);

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "глава 3 "Консультативные органы Союза" раздела I части шестой Договора о функционировании ЕС"

- Европейский омбудсман (статья 228 Договора о функционировании ЕС) - независимый контрольный орган для расследования нарушений порядка управления в деятельности других институтов, органов, учреждений ЕС;

- Европейский контролер по защите данных - особый "информационный омбудсман" Союза, учрежденный в 2000 г. Европейским парламентом и Советом для независимого контроля за соблюдением основного права человека на защиту персональных данных в случае их обработки и использования на уровне ЕС;

- Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, образованное в 1999 г. Европейской комиссией для проведения административных расследований мошенничества и других правонарушений, посягающих на финансовые интересы ЕС;

- Европейская прокуратура в случае ее создания, которое прямо предусмотрено учредительными документами "нового" ЕС (статья 86 Договора о функционировании Европейского Союза).

3) Наконец, учредительные документы "нового" Европейского Союза впервые выделяют в отдельную категорию учреждения ЕС (в "старом" Союзе они считались разновидностью органов).

Термин "учреждения" используется для обозначения тех ведомств Союза, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью в качестве юридического лица (см. выше, пункт 2.2 комментария). Другие элементы механизма управления ЕС (институты и органы), напротив, статусом юридического лица не обладают, за исключением Европейского центрального банка.

Аналогично органам Европейского Союза, система его учреждений является открытой и постепенно расширяется. Создание учреждений, как и органов, может предусматриваться непосредственно в учредительных документах (например, Европейский инвестиционный банк, Европол, Евроюст, Европейское оборонное агентство).

Гораздо чаще, однако, появление новых учреждений ЕС является результатом правотворческой деятельности его законодательных институтов - Европейского парламента и Совета. В частности, это относится ко всем европейским агентствам, перечисленным в пункте 2.2 комментария (кроме Европейского оборонного агентства), и другим аналогичным учреждениям, которые будут созданы на основе других актов текущего законодательства Союза. 

Действующим законодательством ЕС также предусмотрена возможность образования так называемых "исполнительных агентств" - временных учреждений, создаваемых по решению Европейской комиссии для реализации отдельных программ, финансируемых из бюджета ЕС*(140): например, созданное в конце 2007 г. "Исполнительное агентство по научным исследованиям".

2.7.2. Политические институты Европейского Союза

Наиболее серьезные преобразования механизма управления Европейского Союза в Лиссабонском договоре 2007 г. связаны с реформой правового статуса политических институтов ЕС, а именно, тех руководящих инстанций, совместными усилиями которых осуществляется разработка и претворение в жизнь политики Союза по всем ее направлениям - Европейского парламента (А), Европейского совета и Совета (Б), Европейской комиссии (В) *(141).

А. Европейский парламент

Европейский парламент институт Союза, представляющий народы ЕС, вместе взятые. Парламент ведет свое происхождение от Ассамблеи Европейского объединения угля и стали (с 1958 г. Ассамблея Европейских сообществ, после 1987 г. Европейский парламент)*(142).

С 1979 г. члены Европарламента избираются всеобщим прямым голосованием сроком на пять лет. При этом каждый гражданин Союза может голосовать или баллотироваться кандидатом в любом государстве-члене, где он проживает (статьи 20 и 22 Договора о функционировании Европейского Союза; статья 39 Хартии Европейского Союза об основных правах).

Численный состав Европарламента в "новом" Союзе не претерпит существенных изменений. Парламент не должен насчитывать более 751 депутата (вместо 785 в 2004 - 2009 гг.), а количество парламентариев, избираемых в каждом государстве-члене, зависит от численности его населения.

Ранее это количество определялось по системе квот, прямо зафиксированных в учредительных документах "старого" Союза (в Договоре об учреждении Европейского сообщества). В "новом" Союзе вводится более гибкий порядок: квоты государств-членов должно определять специальное решение, издаваемое Европейским советом по инициативе Европарламента и с его согласия (параграф 2 статьи 14 Договора о Европейском Союзе).

Величина новых квот будет устанавливаться согласно методу "убывающей пропорциональности", в силу которого соотношение между представительством в Европарламенте более населенных и менее населенных государств-членов должно быть меньше соотношения между численностью их населения (разница между государствами-членами в стенах Европарламента тем самым частично нивелируется). При этом независимо от количества избирателей в каждом государстве-члене должно избираться минимум 6 депутатов, но не более 96 (данное условие особенно важно для самых малочисленных государств-членов, таких как Мальта и Люксембург, но способно ограничивать квоты крупнейших государств-членов ЕС, прежде всего, Германии).