Тема: Введение в Европейское право (стр. 23 )

Упомянутое изъятие зафиксировано в одном из новых протоколов, приложенных Лиссабонским договором к учредительным документам Европейского Союза: "Протокол о применении Хартии Европейского Союза об основных правах к Польше и Соединенному Королевству"*(117).

Раздел V "Гражданство" (статья 39 - 46) в структуре Хартии первоначально был задуман с целью воспроизвести (продублировать) основные права граждан Европейского Союза, которые уже содержатся в его учредительных документах (часть вторая Договора о функционировании ЕС, ранее - Договора об учреждении Европейского сообщества): право избирать и быть избранным в Европейский парламент и в муниципальные органы на территории любого государства-члена, свобода передвижения и проживания на всей территории Союза, право петиций в Европейский парламент, право доступа к документам европейских инстанций и др. (см. выше).

Тем не менее, каталог прав раздела V Хартии был расширен за счет включения в него положений о возможности признания свободы передвижения и проживания в ЕС за гражданами третьих стран, законно проживающими на территории одного из государств-членов (параграф 2 статьи 45) и "права на хорошее управление" (статья 41).

Последнее право представляет собой комплекс правомочий и гарантий, предоставляемых гражданам Союза и другим физическим и юридическим лицам в их взаимоотношениях с институтами, органами и учреждениями ЕС: право на беспристрастное, справедливое рассмотрение своего дела в разумный срок, право быть заслушанным, обязанность администрации мотивировать свои решения, право на возмещение убытков и др.

Раздел VI "Правосудие" (статья 47 - статья 49) служит источником процессуальных прав и гарантий личности в области судебной защиты и уголовного судопроизводства: право на эффективные средства правовой защиты и доступ к беспристрастному суду, презумпция невиновности и др.

Раздел VII "Общие положения, регулирующие толкование и применение Хартии" (статья 50 - 54) - заключительный в структуре комментируемого документа. Назначение этого раздела: определить условия и порядок применения Хартии органами ЕС и государств-членов, а также урегулировать непростой вопрос о соотношении ее норм с нормами других источников основных прав, которые приняты на универсальном, европейском и внутригосударственном уровнях.

Данный вопрос получил решение с помощью нескольких базовых принципов:

- прежде всего, это ограниченность сферы применения Хартии (параграф 1 статьи 51). Несмотря на то, что Хартия закрепляет основополагающие права и принципы правового статуса человека и гражданина во всех сферах, формальными ее "адресатами" признаны только институты, органы и учреждения самого ЕС, с одной стороны, и государства-члены, с другой стороны.

При этом государства-члены ЕС выступают "адресатами" норм Хартии лишь тогда, когда они "претворяют в жизнь право Союза", то есть действуют во исполнение предписаний его учредительных документов, международных соглашений, правовых актов и интерпретирующей их судебной практики (прецедентного права) Суда Европейского Союза.

В сферах, не регулируемых правом ЕС (например, выборы национальных парламентов, религиозные или семейно-брачные отношения), положения Хартии для государств-членов не имеют силы. Если в этих сферах нарушены основные права и свободы человека и гражданина (например, свобода совести и вероисповедания), то заинтересованное лицо должно искать защиту на основании норм иных документов, например, положений конституции соответствующего государства и/или Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод;

- второй базовый принцип логически вытекает из первого и гарантирует ненарушимость других источников основных прав и свобод человека и гражданина (статья 53). Речь идет о международно-правовых актах на универсальном или европейском уровнях (международные пакты ООН 1966 г. о гражданских и политических правах, об экономических, социальных и культурных правах, ЕКПЧ, Европейская социальная хартия и другие правозащитные конвенции Совета Европы и т. п.), о национальном конституционном праве (основные права, включенные в конституции государств-членов, включая конституции субъектов федерации, например, в ФРГ) и, наконец, о других источниках самого права Европейского Союза, содержащих основные права человека и гражданина.

Последняя оговорка открывает путь к дальнейшему расширению каталога и усилению гарантий основных прав на уровне ЕС путем включения новых положений в его учредительные документы, правовые акты и судебную практику (прецедентное право);

- третий базовый принцип определяет способ применения и толкования положений Хартии, в частности, положений, заимствованных из других источников основных прав.

Если какое-либо право одновременно закреплено в тексте Хартии и в учредительных документах ЕС, то оно должно реализовываться на условиях и в пределах, определенных именно учредительными документами (параграф 2 статьи 52). Это касается, прежде всего, основных прав граждан Союза, которые, как уже отмечалось выше, были восприняты Хартией из части второй Договора о функционировании Европейского Союза.

То же самое относится, например, к праву граждан Союза заниматься трудовой деятельностью в любом государстве-члене (параграф 2 статьи 15 Хартии), которое выступает ключевым элементом свободы передвижения работников в рамках единого внутреннего рынка ЕС (статьи 45 - 48 Договора о функционировании ЕС).

Если права, содержащиеся в Хартии, "корреспондируют" правам, закрепленным Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (включая дополнительные протоколы к ЕКПЧ), то их содержание и действие признаются эквивалентными друг другу (параграф 3 статьи 52). Это касается, главным образом, личных и политических прав (право на жизнь, право на неприкосновенность личности, свобода объединения и др.). Большинство этих прав в тексте Хартии являются рецепцией (заимствованием) соответствующих формулировок ЕКПЧ.

В то же время, подобная привязка Хартии об основных правах к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод не препятствует Европейскому Союзу расширять содержание или гарантии соответствующих прав по сравнению с теми, которые заложены в Конвенции (последнее предложение параграфа 3 статьи 52).

При любых обстоятельствах, ЕКПЧ в ее толковании Европейским Судом по правам человека сохранит за собой роль минимального стандарта основных прав, к которому Союз, как уже отмечалось выше, должен присоединиться в качестве полноправного участника. Следовательно, в вопросах толкования и применения прав человека в Европейском Союзе наблюдается отчетливая тенденция сближения права Союза и правовых стандартов Совета Европы. Это, собственно, своего рода идеологически выгодная и приемлемая для Европейского Союза демократическая уступка, от которой он, скорее, приобретает дополнительный авторитет, чем что-либо реально теряет.

Наконец, для тех норм Хартии, которые вытекают из общих конституционных традиций государств-членов (например, статья 20 "Принцип равенства перед законом"), предусмотрено, что их толкование должно производиться согласованно (в гармонии) с этими традициями.

Кроме вышеперечисленных принципов в разделе VII Хартии об основных правах закреплены другие "общие положения". Они устанавливают, что Хартия не направлена на расширение компетенции или сферы применения права ЕС за рамки, определенные его учредительными документами (параграф 2 статьи 51); предусматривают основания и пределы допустимого ограничения прав и свобод, закрепленных в Хартии (параграф 1 статьи 52); запрещают злоупотребление правами (статья 54); требуют учитывать законодательства и правоприменительную практику государств-членов в тех случаях, когда Хартия прямо отсылает к соответствующим законодательствам и/или практике - например, при реализации права на вступление брак и создание семьи, права на альтернативную службу, многих социальных прав (параграф 6 статьи 52).

Специальное правило предусмотрено для тех статей Хартии, которые формулируют не права личности, как таковые, а более абстрактные принципы: принцип признания и уважения права пожилых людей на достойную жизнь (статья 25), обеспечение высокого уровня защиты потребителей (статья 38) и др. Эти нормы-принципы действуют не напрямую, а через правовые акты, которые Союз и государства-члены должны издавать для их реализации. Физические и юридические лица могут ссылаться на нормы-принципы Хартии в судах, но лишь в целях толкования и контроля правомерности соответствующих актов публичных властей (параграф 5 статьи 52).

Особые условия применения Хартии Европейского Союза об основных правах установлены также для двух государств-членов, которые добились для себя некоторых изъятий в этой сфере при подготовке Лиссабонского договора (в проекте Европейской конституции 2004 г. их не было). Этими государствами-членами, как уже было отмечено ранее, являются Польша и Великобритания, а посвященный им протокол носит название "Протокол о применении Хартии Европейского Союза об основных правах к Польше и Соединенному Королевству". Особенности применения Хартии к этим странам заключаются в следующем:

- во-первых, на территории Польши и Великобритании (Соединенного Королевства) Хартия не получает приоритета над внутренним правом этих государств-членов, то есть фактически выводится из-под действия принципа верховенства (примата) права Европейского Союза (см. пункт 2.4. настоящего комментария).

Согласно параграфу 1 статьи 1 Протокола Суд Европейского Союза, а равно польские или британские суды не уполномочены признавать положения национального законодательства, иных внутренних правовых актов, национальной правоприменительной практики и административных мер этих стран недействительными или не подлежащими применению по причине их несоответствия Хартии Европейского Союза об основных правах*(118);

- во-вторых, как уже отмечалось выше, социальные права, вытекающие из раздела IV Хартии "Солидарность", порождают субъективные права, подлежащие судебной защите в Польше и Великобритании, тогда и только тогда, когда аналогичные права предусмотрены в национальном законодательстве этих стран (параграф 2 статьи 1 Протокола);