Тема: Введение в Европейское право (стр. 24 )

- в-третьих, режим, сходный социальным правам, установлен для всех положений Хартии, которые отсылают к национальному законодательству и национальной практике (например, право на вступление в брак и создание семьи - статья 9). Данные положения применяются к Польше и Великобритании лишь в той мере, в какой предусмотренные ими права и принципы признаны законодательством или правоприменительной практикой этих стран (статья 2 Протокола).

Еще при подготовке первоначальной редакции Хартии Европейского Союза об основных правах было решено сопроводить ее текст постатейными комментариями под названием "разъяснения Хартии об основных правах" (explications). Разъяснения, как и сама Хартия, были подготовлены в 2000 г. в рамках специального учредительного собрания (Конвента) и были опубликованы от имени президиума (руководства) этого временного органа*(119). Их обновленная редакция была составлена в 2002 - 2003 гг. в ходе работы над проектом Европейской конституции 2004 г.

Основное содержание разъяснений состоит в том, чтобы указать источники, послужившие образцом для конкретных статей Хартии (Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, конституционные традиции государств-членов, учредительные документы и прецедентное право судов Европейского Союза, иные универсальные и европейские документы).

Благодаря разъяснениям судебные и иные правоприменительные органы ЕС и государств-членов получили возможность максимально быстро, без дополнительных поисков и анализа, определять особенности действия и содержание каждого основного права или принципа, включенного в Хартию.

В ходе работы над проектом Европейской конституции 2004 г. было принято решение повысить статус разъяснений Хартии, придав им характер официального интерпретационного документа. В соответствии с этим подходом, подтвержденным Лиссабонским договором  г., "разъяснения Хартии об основных правах" должны направлять процесс ее толкования и учитываться судами Союза и государств-членов. Данный принцип отныне закреплен как в самой Хартии (преамбула и параграф 5 статьи 52), так и в учредительных документах ЕС (параграф 1 статьи 6 Договора о Европейском Союзе).

В настоящем издании Хартия Европейского Союза об основных правах приводится в разделе III. Там же, сразу после текста Хартии, содержится текст ее официальных разъяснений. И Хартия, и разъяснения приведены в новой (адаптированной) редакции, утвержденной Европейским парламентом, Советом и Комиссией 12 декабря 2007 г.

2.6. Компетенция Европейского Союза. Разграничение компетенции между Европейским Союзом и государствами-членами

Компетенция - общеправовая категория, обозначающая совокупность предметов ведения (предметная компетенция) и полномочий (прав и обязанностей) должностного лица, органа или организации в целом.

Компетенция Европейского Союза имеет государственно-подобный характер в том смысле, что включает в себя широкий спектр властных прерогатив по управлению обществом. К ним относится, в том числе, издание законодательных, административных и юрисдикционных (судебных) актов. Эти акты способны иметь обязательную силу не только для государств-членов, но и для их граждан, одновременно являющихся гражданами Союза в целом, а также для других физических и юридических лиц, которые проживают, находятся или занимаются какой-либо деятельностью в ЕС (о системе и видах правовых актах Союза см. ниже, пункт 2.8 комментария).

С другой стороны, не будучи полноценным государством, Союз приобретает свою компетенцию не непосредственно от "европейского народа" (не существующего сегодня de jure и de facto), а за счет уступки в его пользу части суверенных прав государствами-членами ЕС, которая оформляется посредством соглашений между ними (учредительных документов ЕС - "Договоров").

Как показывает история Европейского Союза, эта уступка носит не разовый, одномоментный характер. Она совершается постепенно - по мере развития интеграции внутри ЕС и, соответственно, появления новых задач и проблем, требующих решения на европейском уровне.

С 50-х годов XX века, когда были созданы Европейские сообщества, предметная компетенция Союза прошла путь от узко-специализированных сфер (создание общего рынка угля и стали в рамках ЕОУС) до общеэкономических проектов (общий рынок ЕЭС, дополненный сотрудничеством по вопросам мирного использования атомной энергии в рамках Евратома) и, наконец, до распространения на весь спектр общественных отношений, включая разработку общей внешней политики и политики безопасности с военным компонентом и вопросы борьбы с преступностью (вторая и третья опоры современного - "старого" - Европейского Союза).

Дальнейшее расширение компетенции ЕС осуществляется, главным образом, посредством расширения и углубления его задач и полномочий в уже подведомственных Союзу сферах общественной жизни и, в меньшей степени, путем признания за Союзом новых сфер компетенции. В частности, Лиссабонский договор 2007 г. вслед за проектом Европейской конституции 2004 г. признал за ЕС полномочия осуществлять политику и мероприятия в таких областях, как:

- службы общеэкономического значения;

- космос;

- спорт;

- туризм;

- энергия (помимо атомной, сохраняющейся в ведении Евратома);

- гражданская оборона;

- координация административного сотрудничества государств-членов в области претворения в жизнь права Европейского Союза;

- координация мер по оказанию помощи государствам-членам, пострадавшим от террористических актов или катастроф;

- гуманитарная помощь третьим странам*(120).

Уже в 2007 г., непосредственно при подготовке текста Лиссабонского договора, государства-члены согласились усилить роль ЕС в природоохранной и энергетической сферах, в частности, применительно к вопросам борьбы с изменением климата и другими глобальными и региональными проблемами окружающей среды, интеграции энергетических систем.

Другой новеллой Лиссабонского договора 2007 г. стала новая классификация предметов ведения и сфер деятельности Европейского Союза. В "старом" Союзе она строилась исходя из сложной для восприятия "структуры трех опор" (см. выше, раздел 1 комментария). В "новом" ЕС в основу классификации положен более простой и логичный географический критерий:

1) Общественные отношения, которые складываются в пределах Европейского Союза, образуют предмет его внутренней (внутриполитической) компетенции. Все элементы этой компетенции - от создания и функционирования единого экономического пространства ("внутреннего рынка" ЕС) до культуры и образования - служат предметом разделов, глав, отделов части третьей Договора о функционировании Европейского Союза под названием "Внутренняя политика и деятельность Союза" (см. выше, пункт 2.1 комментария)*(121).

2) Отношения Европейского Союза в целом с государствами, не входящими в его состав (третьими странами/третьими государствами), а также с международными организациями, образуют предмет его внешней (внешнеполитической) компетенции.

Общие принципы реализации этой компетенции, а также положения о неэкономических аспектах внешней политики (общая внешняя политика и политика безопасности) содержатся в разделе V Договора о Европейском Союзе: "Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности".

Остальные положения о внешнеполитической деятельности Союза закреплены в части пятой Договора о функционировании ЕС "Внешнеполитическая деятельность Союза" (см. пункты 2.1 и 2.9 комментария).

3) Промежуточное положение между внутренней и внешней политикой Союза занимают его мероприятия в области взаимоотношений с рядом островных территорий, находящихся под суверенитетом государств-членов (как правило, бывших колониальных владений), но не вошедших вместе с ними в состав ЕС - "заморскими странами и территориями" (Гренландия, Новая Каледония, Фолклендские острова и т. д.). Эта сфера деятельности ЕС, называемая ассоциацией с заморскими странами и территориями, предусмотрена в одноименной части Договора о функционировании ЕС, которая структурно расположена между правилами его внутриполитической и внешнеполитической деятельности: часть четвертая "Ассоциация с заморскими странами и территориями" (см. выше, пункт 2.1 комментария).

Столь широкий предметный охват компетенции Европейского Союза не означает, что государства-члены уступили ему абсолютно все суверенные права в вышеназванных сферах. Объем полномочий, предоставленных Союзу, неодинаков в разных областях его ведения: от очень широкого, включающего весь комплекс законодательных, административных и судебных мер (например, в вопросах обеспечения свободы конкуренции на внутреннем рынке ЕС), до крайне ограниченного, сводящегося, в основном, к рекомендательным и поощрительным мерам (например, в области культуры).

Такая неоднородность достигается за счет особого механизма наделения Союза полномочиями, который был установлен еще в 1950-е годы при учреждении Европейских сообществ и сохранится в "новом" ЕС. Его сущность состоит во включении в упомянутые части и разделы учредительных документов специальных уполномочивающих статей, которые определяют, по каким конкретным вопросам, в каких целях, в каком порядке, через какие институты и посредством какого рода мер Союз вправе осуществлять свое вмешательство в подведомственные ему сферы.

Иными словами, разные области общественной жизни переданы в ведение Союза не целиком, а лишь применительно к отдельным их аспектам, прямо предусмотренным в уполномочивающих статьях "Договоров". Например, по различным вопросам социальной политики, перечисленным в статье 153 Договора о функционировании Европейского Союза, последний вправе устанавливать только поощрительные меры и минимальные предписания. Одну их часть утверждают совместно Европейский парламент и Совет (например, в отношении условий труда). Другую принимает единолично Совет (например, по вопросам социального обеспечения и социальной защиты работников). При этом во втором случае за представителями государств-членов в Совете сохранено право вето.