Тема: Введение в Европейское право (стр. 21 )

Наряду с продвинутым сотрудничеством в том виде, как оно рассмотрено выше, учредительные документы Европейского Союза допускают или даже прямо предусматривают другие формы развития более интенсивной интеграции отдельных государств-членов. К ним относятся, прежде всего, новый, ранее не существовавший механизм "постоянного организованного сотрудничества" в сфере военных потенциалов, который впервые предусмотрен Договором о Европейском Союзе и подчиняется специальным правилам Протокола о постоянном организованном сотрудничестве (см. ниже, п. 2.9. комментария)*(104).

Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза, аналогично учредительным документам "старого" Союза, не исключают возможности членства стран ЕС в других интеграционных группировках. Имеются в виду, в частности, такие организации, как Бельгийско-люксембургский экономический союз и Бенилюкс, возникшие еще до формирования Европейских сообществ (статья 350 Договора о функционировании Европейского Союза), НАТО и другой военно-политический блок под названием ЗЕС - "Западноевропейский союз" (статья 42 и Протокол о статье 42 Договора о Европейском Союзе)*(105).

Признавая и расширяя возможности по развитию более интенсивной интеграции отдельных государств-членов, как в рамках, так и вне рамок ЕС, Лиссабонский договор 2007 г. вслед за проектом Европейской конституции 2004 г. одновременно заложил дополнительные механизмы по усилению солидарности всех государств-членов друг с другом и с Европейским Союзом в целом.

Наиболее важными из них являются два, которые юридически отсутствовали в "старом" ЕС. Речь идет, во-первых, о принципе коллективной самообороны (параграф 7 статьи 42 Договора о Европейском Союзе). Этот принцип подразумевает обязанность государств-членов оказывать помощь и содействие тому из них, которое подвергнется вооруженной агрессии из-за рубежа.

Помощь и содействие должны оказываться всеми возможными средствами, но при соблюдении Устава ООН, а также с учетом обязательств по Североатлантическому договору 1949 г., который в статье 5 предусматривает аналогичное обязательство в рамках НАТО. Ссылка на НАТО была включена по настоянию наиболее "евроатлантически" настроенных государств-членов ЕС. Однако ее наличие, как представляется, может на практике осложнить достижение самостоятельной коллективной самообороны внутри Союза, не зависящей от интересов неевропейских членов НАТО, таких как США и Канада.

Другой ключевой дополнительный механизм обеспечения солидарности государств-членов ЕС официально назван учредительными документами "условие солидарности" (статья 222 Договора о функционировании Европейского Союза)*(106). В данном случае речь идет также о взаимопомощи государств-членов ЕС, но в ситуации, когда одно из них подвергается террористической атаке или становится жертвой стихийного бедствия или техногенной катастрофы ("катастрофы, вызванной природными факторами или человеком"). Не исключается и оказание такой помощи военными средствами, предоставляемыми другими государствами-членами.

В рамках "условия солидарности" на Европейский Союз в целом, в свою очередь, возложена обязанность координировать действия по оказанию упомянутой выше помощи (через Совет Европейского Союза и состоящие при нем вспомогательные органы), а равно проводить регулярную оценку угроз, с которыми сталкивается Союз (через Европейский совет). 

Еще одним принципиальным вопросом, который непосредственно затрагивает правовое положение государств-членов в рамках Европейского Союза, является роль национальных парламентов в управлении этой организацией, особенно, в вопросах подготовки законодательства ЕС.

С момента основания Европейских сообществ в 1950-е годы влияние органов народного представительства государств-членов на управление ЕС было весьма ограниченным. Оно сводилась, в основном, к обсуждению проектов ратификации учредительных документов ЕС или документов, вносящих в них поправки (ревизионных договоров).

Что касается издания текущего законодательства ЕС и принятия других решений на европейском уровне, то в этих вопросах правом выражать позицию государств-членов были наделены исключительно национальные правительства. Именно их члены (министры) и другие сотрудники традиционно заседают в составе главного законодательного института ЕС - Совета Европейского Союза, и многих сотен подготовительных и вспомогательных инстанций (комитетов), существующих при Совете и Европейской комиссии.

Такое положение дел в средствах массовой информации и научных трудах получило наименование "дефицит демократии" в ЕС. Его главным проявлением стала ограниченность прерогатив парламентских учреждений в вопросах обсуждения и принятия решений по вопросам европейской интеграции: органов народных представительств (парламентов) государств-членов, с одной стороны, и представительного института ЕС в целом - Европейского парламента, с другой стороны (о роли Европарламента в "новом" Союзе см. ниже, пункт 2.7.2 комментария).

Преодоление "дефицита демократии" в части повышения роли национальных парламентов стало еще одним вектором реформы ЕС, предпринятой при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. и затем подтвержденной и усиленной Лиссабонским договором  г.

В соответствии с Лиссабонским договором в учредительные документы ЕС впервые включена статья, которая определила основные аспекты привлечения парламентов государств-членов к его работе (статья 12 раздела II "Положения о демократических принципах" Договора о Европейском Союзе)*(107). Участие национальных парламентов, таким образом, отныне признано в качестве одного из общих принципов функционирования этой интеграционной организации (см. выше, пункт 2.3 комментария).

Содержание указанного принципа конкретизировано в других статьях учредительных документов, а также в двух специальных протоколах к ним - "Протоколе о роли национальных парламентов в Европейском Союзе" и "Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности"*(108).

Основными формами, посредством которых обеспечивается привлечение национальных парламентов к участию в функционировании "нового" Союза, являются:

- предоставление сведений и документов: официальная передача национальным парламентам проектов новых законодательных актов ЕС, а также их информирование по другим вопросам, в частности, относительно заявок о присоединении к Союзу новых государств (пункты "а" и "е" статьи 12 Договора о Европейском Союзе);

- наблюдение, контроль и оценка: в отношении соблюдения принципа субсидиарности как одного из основополагающих принципов, регулирующих осуществление компетенции Союза и ее разграничение с компетенцией государств-членов, а также в отношении политики и мероприятий ЕС в области "пространства свободы, безопасности и правосудия", включая деятельность его специализированных учреждений в этой сфере, таких как Европол и Евроюст (пункты "b" и "с" статьи 12 Договора о Европейском Союзе).

Одной из наиболее интересных новелл Лиссабонского договора 2007 г. в этой области служит предоставление национальным парламентом права коллективно требовать пересмотра законопроектов ЕС, которые, по их мнению, противоречат принципу субсидиарности. Если законопроект все же принимается, то национальные парламенты уже в индивидуальном порядке могут инициировать подачу исков об аннулировании соответствующих правовых актов ЕС в Суд Европейского Союза (см. ниже, пункт 2.6 комментария);

- участие в пересмотре учредительных документов: посредством утверждения или отказа в утверждении ревизионных договоров или проектов поправок к ним либо путем наложения вето на решения, которые в рамках упрощенных процедур пересмотра изменяют отдельные статьи учредительных документов (пункт "d" статьи 12 Договора о Европейском Союзе);

- межпарламентское сотрудничество по вопросам, относящимся к функционированию ЕС (пункт "f" статьи 12 Договора о Европейском Союзе). Это сотрудничество традиционно проводится в рамках специального межпарламентского учреждения, которое было создано в 1989 г. и сохранится в "новом" Союзе - Конференция органов, специализирующихся по делам Союза (раздел II "Межпарламентское сотрудничество" Протокола о роли национальных парламентов в Европейском Союзе).

Конференция, известная также по французской аббревиатуре COSAC, включает представителей специализированных комиссий или иных подразделений парламентов всех государств-членов по вопросам функционирования ЕС, а также представителей Европейского парламента.

Рассмотренные выше формы (механизмы) участия национальных парламентов в функционировании Европейского Союза являются общими для всех его государств-членов, так как вытекают непосредственно из учредительных документов ЕС. Наряду с ними государства-члены в индивидуальном порядке могут устанавливать дополнительные формы привлечения своих парламентов к европейским делам. Конституции многих стран ЕС содержат на этот счет специальные положения.

2.5. Гражданство Европейского Союза. Хартия Европейского Союза об основных правах

Несмотря на свое международно-правовое происхождение (создание посредством "Договоров", заключенных государствами-членами ЕС и изменяемых с их общего согласия, в юридическом статусе и практической деятельности Европейского Союза изначально присутствовали государственно-подобные (федеративные) черты, роль которых со временем повышается (см. выше, раздел 1 комментария).

Одной из таких черт, несомненно, является гражданство Союза, юридически оформленное Маастрихтским договором  г., и ставшее реальностью со дня его вступления в силу (1 ноября 1993 г.).

С этого момента статус граждан Союза был автоматически распространен на граждан всех его государств-членов. Само "союзное", или, как его часто называют, "европейское" гражданство выражается, главным образом, в предоставлении его обладателям дополнительных прав, вытекающих непосредственно из их юридической связи с Европейским Союзом в целом: