Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов (стр. 17 )

Действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц сами по себе предметом (объектом) спора выступать не могут. Однако действие (равно как и решение) всегда касается одного (или нескольких) из вышеперечисленных предметов (объектов) спора.

Бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц также предметом (объектом) спора не выступает. Более того, при обжаловании бездействия возможна ситуация, когда предмет (объект) спора вообще отсутствует (например, при обжаловании бездействий судебного пристава-исполнителя, выразившихся в непринятии установленных законом мер по принудительному исполнению судебного акта). Хотя в большинстве случаев и при обжаловании бездействия, конечно же, имеется конкретный предмет спора (например, при обжаловании бездействия налогового органа, выразившегося в невозмещении заявителю суммы налога на добавленную стоимость, предметом спора будут соответствующие денежные средства).

В известном смысле решения, действия, бездействие соответствующих органов (должностных лиц) - это лишь некая форма, с которой неразрывно связан предмет спора в рамках конкретного арбитражного процесса. В то же время в новом арбитражном процессе предмет спора может быть связан уже с другой формой (т. е. с другим решением, действием, бездействием). Например, унитарное предприятие может сначала оспаривать действия судебного пристава-исполнителя по обращению взыскания на находящееся в его хозяйственном ведении недвижимое имущество, а через некоторое время - уже решение собственника об изъятии этого же имущества в связи с его нецелевым использованием. Более того, возможна даже ситуация, когда в рамках одного арбитражного процесса один и тот же предмет спора связан с разными формами. Например, зачастую налогоплательщики просят арбитражный суд одновременно и признать недействительным решение налогового органа о привлечении к налоговой ответственности, и признать недействительными (не подлежащими исполнению) соответствующие инкассовые поручения*(132). Очевидно, что оба требования в подобных случаях связаны с одним и тем же предметом спора - денежными средствами.

С этих позиций следует подвергнуть критике те судебные акты, в которых само решение (действие, бездействие) рассматривалось как предмет спора и на этом основании отказывалось в принятии обеспечительной меры, предусмотренной п. 2 ч. 1 ст. 91 АПК РФ.

"Государственное унитарное предприятие "Городской центр размещения рекламы" (далее - предприятие) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Бюджетно-финансового комитета Законодательного Собрания Санкт-Петербурга об утверждении плана проверок и обследований Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга на 2003 год в части утверждения пункта 2.4.15 плана.

Определением апелляционной инстанции от 01.01.2001 по ходатайству предприятия принята обеспечительная мера - Контрольно-счетной палате Законодательного Собрания Санкт-Петербурга запрещено проводить в отношении предприятия контрольную деятельность в виде проверки либо обследования до вступления решения суда в законную силу...

Законность обжалуемого определения проверена в кассационном порядке. Суд кассационной инстанции считает, что жалоба подлежит удовлетворению.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 90 АПК РФ арбитражный суд по заявлению лица, участвующего в деле, а в случаях, предусмотренных названным Кодексом, и иного лица может принять срочные временные меры, направленные на обеспечение иска или имущественных интересов заявителя (обеспечительные меры). Обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, в том числе если исполнение судебного акта предполагается за пределами Российской Федерации, а также в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю.

Из обжалуемого судебного акта не видно, каким образом принятые судом обеспечительные меры связаны с исполнением решения суда о признании недействительным решения Бюджетно-финансового комитета Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в части утверждения пункта 2.4.15 плана работы Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга на 2003 год.

Кроме того, запрещая Контрольно-счетной палате проводить контрольную деятельность в отношении предприятия безотносительно оспариваемого ненормативного правового акта, суд апелляционной инстанции не учел, что в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 91 АПК РФ суд вправе запретить ответчику и другим лицам совершать лишь те действия, которые касаются предмета спора.

При таких обстоятельствах следует признать, что обжалуемое определение не соответствует нормам процессуального права и подлежит отмене"*(133).

Иногда для того, чтобы понять логику арбитражного суда при применении обеспечительной меры, предусмотренной п. 2 ч. 1 ст. 91 АПК РФ, приходится выстраивать целую логическую цепочку.

"Общество с ограниченной ответственностью "Вуд Хаус" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным бездействия Управления организации лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью милиции общественной безопасности Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области (далее - Управление), выразившегося в непринятии мер по осуществлению контроля за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий и по аннулированию действия лицензии N УЛ-024823, выданной обществу с ограниченной ответственностью "Охранное предприятие "Реванш" (далее - Охранное предприятие), и об обязании Управления принять меры по аннулированию указанной лицензии.

Определением от 01.01.2001 (судья ) по ходатайству заявителя приняты обеспечительные меры: Охранному предприятию запрещено осуществлять охранную деятельность в отношении объекта недвижимости общей площадью 13 874 кв. м, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Кронштадтская ул., д. 11, литера А (), и препятствовать заявителю в пользовании помещением по указанному адресу"*(134).

Как видно, заявитель обратился с требованием об аннулировании лицензии, выданной третьему лицу (охранному предприятию), имея конечной целью прекратить исполнение этим третьим лицом обязанности по охране определенного объекта. Что является в данном случае предметом спора? Безусловно, это не бездействие лицензирующего органа. Равным образом предметом спора не является и тот объект, охрану которого обеспечивает охранное предприятие. Предмет спора в данном случае - сама лицензия, на основе которой осуществляется охранная деятельность. Связан ли предмет спора с обеспечительной мерой? Связан, поскольку осуществление охранной деятельности, в том числе и в отношении объекта недвижимости, находящегося в пользовании заявителя, недопустимо без соответствующей лицензии (п. 1 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности")*(135).

При ответе на вопрос о том, допустим ли запрет совершать определенные действия, не касающиеся предмета спора (имея в виду открытость перечня ч. 1 ст. 91 АПК РФ), следует учитывать следующее разъяснение Высшего Арбитражного Суда РФ: "Обеспечительные меры должны соответствовать заявленным требованиям, то есть быть непосредственно связанными с предметом спора, соразмерными заявленному требованию, необходимыми и достаточными для обеспечения исполнения судебного акта или предотвращения ущерба"*(136). Несмотря на то что данное разъяснение сформулировано в постановлении, относящемся к практике рассмотрения арбитражными судами заявлений о принятии обеспечительных мер, связанных с запретом проводить общие собрания акционеров, не вызывает сомнений, что это некий общий (универсальный) подход: дело в том, что приведенная цитата как бы предваряет специфические вопросы применения такой обеспечительной меры, как запрет проводить общие собрания акционеров.

В практике арбитражных судов эта общая идея находит свое проявление и применительно к обеспечительным мерам в административном судопроизводстве.

"Открытое акционерное общество "Коммерческий банк "Петро-Аэро-Банк" (далее - банк) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании частично недействительными решения Межрайонной инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам N 4 по Санкт-Петербургу от 01.01.2001 N 13-33/316 о привлечении банка к ответственности и требований от 01.01.2001 N 0301000772 и N 0301000773 об уплате налогов, пеней и штрафов...

Кроме того, заявитель просит принять меры по обеспечению заявления в соответствии со статьями 90 и 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в виде приостановления действия решения Межрайонной инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам N 4 по Санкт-Петербургу от 01.01.2001 N 13-33/316 о привлечении банка к ответственности и требований от 01.01.2001 N 0301000772 и N 0301000773 об уплате налогов, пеней и штрафов и запрещения налоговому органу выставлять инкассовое поручение на бесспорное списание средств со счета заявителя по решению и требованиям...

...Обеспечительные меры должны касаться предмета спора... В данном случае общество просит признать недействительными решение и требования об уплате налога, пеней и штрафа, а ходатайство направлено на приостановление и запрет совершать действия по взысканию налога, пеней и штрафов по решению налогового органа о взыскании налогов и пеней за счет денежных средств налогоплательщика и на основании инкассовых поручений, которые не оспариваются.

С учетом изложенного ходатайство удовлетворению не подлежит"*(137).

"ООО "Компания Алмед" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском к ИМНС РФ N 3 по ЦАО г. Москвы о признании недействительным решения ИМНС N 7202-10/6496 от 01.01.2001 и заявило ходатайство о принятии мер по обеспечению иска в виде запрета ИМНС РФ N 3 по ЦАО г. Москвы совершать действия по оспариваемому истцом решению.

Определением суда от 01.01.2001 ходатайство удовлетворено на основании ст. 75 АПК РФ в редакции Федерального закона от 05.05.95.