Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов (стр. 22 )

Не вызывает сомнений, что использование "иных средств связи" вполне допустимо и тогда, когда упоминание о них в федеральном законе отсутствует. Более того, учитывая бурное развитие информационных технологий, можно предположить, что законодатель намеренно избрал подобную формулу.

С другой стороны, из открытого перечня "иных средств связи" следует исключить отправку копии судебного акта в случае, когда принимающее устройство находится в режиме, исключающем возможность фиксации отправителем факта получения отправленного документа. Объясняется это тем, что правила о надлежащем извещении предусматривают, что к началу судебного заседания, проведения отдельного процессуального действия арбитражный суд должен располагать сведениями о получении адресатом направленной ему копии судебного акта (ч. 1 ст. 123 АПК РФ).

2. Пунктом 6 ч. 1 ст. 135 АПК РФ установлено, что при подготовке дела к судебному разбирательству судья "совершает иные направленные на обеспечение правильного и своевременного рассмотрения дела действия".

Комментируя данную норму, ссылаются на такие действия, как "подбор арбитражных заседателей при отсутствии предложений сторон (ч. 3 ст. 19 АПК РФ), проверка полномочий представителей сторон (в случае, если в ходе подготовки одна из сторон выразила сомнения в правомочности, к примеру, подписания искового заявления представителем истца или руководителем организации), направление запросов в налоговые органы с целью уточнения места нахождения участника процесса, судебные извещения которому не доставляются органами связи, наложение судебных штрафов"*(163).

Не все из указанных действий регламентированы федеральным законом: направление запросов в налоговые органы с целью уточнения места нахождения участника процесса как процессуальное действие в АПК РФ вообще не предусмотрено.

В то же время совершение арбитражным судом "иных действий" не должно ставить какую-либо из сторон в преимущественное положение (ч. 3 ст. 8 АПК РФ), не должно нарушать состязательные начала (ст. 9 АПК РФ).

Даже поверхностный анализ вышеуказанных и иных процессуальных норм, в которых используется управомочивающая конструкция и одновременно говорится о допустимости совершения иных действий (принятия иных мер, использования иных средств) без ссылки на федеральный закон, позволяет сформулировать некоторые общие выводы:

1) в таких нормах действительно допускается совершение иных действий (принятие иных мер, использование иных средств), прямо не предусмотренных федеральным законом;

2) перечень таких действий (мер, средств) формально-юридически ограничен:

а) общими требованиями закона, предъявляемыми к совершению любых процессуальных действий (принятию любых мер, использованию любых средств);

б) специальными нормами, регламентирующими данный институт*(164).

Полагаем, что с этих теоретических позиций следует подходить и к анализу положений ч. 1 ст. 91 АПК РФ: законодатель действительно допускает применение обеспечительных мер, не предусмотренных федеральным законом, однако такие меры не могут применяться, если они ведут к нарушению императивных норм (как общих для всех процессуальных институтов, так и специальных, распространяющихся только на институт обеспечения).

При этом наличие специальной обеспечительной меры (приостановление действия оспариваемого акта, решения - ч. 3 ст. 199 АПК РФ) формально-юридически не может рассматриваться как препятствие для применения в административном судопроизводстве обеспечительных мер, не предусмотренных федеральным законом. Дело в том, что в соответствии с ч. 1 ст. 197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в гл. 24 АПК РФ. Между тем ни общие правила искового производства, ни положения гл. 24 АПК РФ не содержат запретов, препятствующих применению в административном судопроизводстве обеспечительных мер, не предусмотренных федеральным законом.

2.3.2. Виды обеспечительных мер, не предусмотренных федеральным законом

Из анализа имеющейся арбитражной практики можно выделить следующие обеспечительные меры, не предусмотренные федеральным законом.

1. Приостановление исполнительного производства

"Закрытое акционерное общество (далее - ЗАО) "Курскрезинотехника", г. Курск, обратилось в Арбитражный суд Курской области с заявлением о признании недействительным решения Инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по городу Курску (далее - ИМНС РФ по г. Курску) N 2324/1384 от 01.01.2001 о взыскании налога (сбора), пени и (или) присужденного штрафа за счет имущества.

13.11.2003 ЗАО "Курскрезинотехника" заявило ходатайство о принятии меры по обеспечению требований в виде приостановления исполнительного производства, возбужденного на основании постановления ИМНС РФ по г. Курску N 2324/1384 от 01.01.2001, вынесенного во исполнение оспариваемого решения, мотивируя свое ходатайство тем, что непринятие указанной меры может повлечь необоснованное изъятие имущества, тем самым сделав затруднительным поворот исполнения и возврат имущества.

Определением Арбитражного суда Курской области от 01.01.2001 ходатайство ЗАО "Курскрезинотехника" о принятии мер по обеспечению требований удовлетворено. Исполнительное производство, возбужденное на основании постановления ИМНС РФ по г. Курску N 2324/1384 от 01.01.2001 "О взыскании налога (сбора), пени и (или) присужденного штрафа за счет имущества", приостановлено до рассмотрения спора по существу"*(165).

В п. 1.5 настоящей книги указывалось, что открытый перечень ч. 1 ст. 91 АПК РФ не дает повода рассматривать приостановление исполнительного производства как обеспечительную меру, поскольку обеспечительной мерой не может быть совершенно самостоятельный процессуальный институт.

2. Обязание налогового органа приостановить взыскание по оспариваемому налоговому акту, решению

"ОАО "Абаканвагонстрой" обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением о признании незаконным решения и недействительным постановления налоговой инспекции от 01.01.2001 N 48 о взыскании задолженности по налогам и пени в сумме 9 412 039 рублей 63 копейки за счет имущества налогоплательщика-должника (ОАО "Абаканвагонстрой").

В ходе рассмотрения указанного заявления (дело N А74-80/04-К2) по ходатайству ОАО "Абаканвагонстрой" Арбитражным судом Республики Хакасия вынесено определение от 01.01.01 г. о принятии обеспечительных мер в виде обязания налогового органа приостановить взыскание по оспариваемому постановлению до вступления решения по делу N А74-80/04-К2 в законную силу. На основании указанного определения Арбитражным судом Республики Хакасия выдан исполнительный лист N 005615"*(166).

Представляется, что приостановление взыскания в форме возложения соответствующей обязанности на налоговый орган следует рассматривать как самостоятельную обеспечительную меру. Отличие данной меры от приостановления взыскания по оспариваемому истцом исполнительному или иному документу, взыскание по которому производится в бесспорном (безакцептном) порядке (п. 5 ч. 1 ст. 91 АПК РФ), выражается в том, что при применении обеспечительной меры, предусмотренной п. 5 ч. 1 ст. 91 АПК РФ, само приостановление происходит в силу прямого указания на это в судебном определении. Напротив, в случае когда приостановление взыскания возложено на налоговый орган, приостановление юридически будет иметь место лишь с момента вынесения налоговым органом соответствующего акта (решения).

Возникает вопрос: может ли арбитражный суд обязать налоговый орган приостановить взыскание?

При ответе на него необходимо учитывать, что приостановление взыскания по оспариваемому налоговому акту, решению как самостоятельное юридическое действие налоговым законодательством не предусмотрено. Наиболее близкий институт - приостановление исполнения обжалуемого акта или решения - применяется лишь при обжаловании вышестоящему налоговому органу, но не при судебном обжаловании (п. 2 ст. 141 НК РФ).

Ранее*(167) указывалось, что налоговое законодательство не может ограничивать (исключать) действие обеспечительных институтов в арбитражном процессе. Однако из этой общей посылки отнюдь не вытекает легализация совершенно любой (в том числе и рассматриваемой) обеспечительной меры. В данном случае проблема, как видится, состоит в том, что имеется принципиальная разница между запрещающими и обязывающими обеспечительными мерами:

- запрещающие обеспечительные меры содержательно лишь ограничивают соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления, иной орган, должностное лицо в реализации его полномочий*(168);

- напротив, обязывающие обеспечительные меры предписывают соответствующему государственному органу, органу местного самоуправления, иному органу, должностному лицу совершить конкретное действие либо принять конкретное решение.

Обнаруженное отличие применительно к реализации обеспечительных институтов имеет крайне важное значение: при выборе арбитражным судом запрещающей обеспечительной меры совершенно неважно, ограничивается ли реализация действительного (юридически существующего) или мнимого полномочия; напротив, избирая обязывающую обеспечительную меру, арбитражный суд так или иначе затрагивает сферу компетенции соответствующего государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица. И в связи с этим возникает принципиальный вопрос: насколько вообще допустимо обязывать налоговый (или любой другой) орган в рамках обеспечительных институтов совершать действия (принимать решения), не входящие в его компетенцию?

Ни АПК РФ, ни Высший Арбитражный Суд РФ прямого ответа на данный вопрос не дают. Полагаем, что здесь необходимо исходить из следующего. Компетенция любого государственного органа, органа местного самоуправления, иных органов, должностных лиц определяется исходя из императивных начал (иначе говоря, соответствующий орган может совершать только те действия и принимать только те решения, которые прямо предусмотрены относящимися к его деятельности нормативными актами). Процессуальное законодательство, регламентирующее процессуальные отношения, возникающие в том числе и с участием указанных выше органов и должностных лиц, наделяет субъектов процессуальных отношений правами и обязанностями, необходимыми для реализации судебных процедур. Поэтому можно говорить о том, что процессуальное законодательство в известном смысле расширяет компетенцию государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц*(169).