Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов (стр. 6 )

Например, абз. 1 и 2 п. 2 ст. 28 Закона РСФСР от 01.01.01 г. N 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"*(43) (далее - Закон РСФСР о конкуренции на товарных рынках) предусмотрено следующее:

"Подача заявления приостанавливает исполнение решения и предписания антимонопольного органа о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, о принудительном разделении коммерческой или некоммерческой организации либо о выделении из их состава одной или нескольких организаций, об изменении условий или о расторжении договоров и иных сделок, о заключении договоров с хозяйствующими субъектами на время его рассмотрения в суде или арбитражном суде до вступления решения суда или арбитражного суда в законную силу.

В остальных случаях, предусмотренных подпунктом 2 статьи 12 настоящего Закона, подача заявления не приостанавливает исполнение решения и предписания антимонопольного органа".

Схожая правовая регламентация имеется в п. 1 ст. 51 ТК РФ: "Подача жалобы на решение, действие таможенного органа или его должностного лица не приостанавливает исполнения обжалуемых решения, действия" и в п. 3 ст. 54 Федерального закона от 01.01.01 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(44) (далее - Закон о санэпидблагополучии населения): "Подача жалобы не приостанавливает обжалуемых действий, если исполнение обжалуемых действий не приостанавливается решением суда"*(45).

Можно ли толковать положения указанных федеральных законов как исключающие применение обеспечительных мер (либо, более узко, как исключающие применение обеспечительной меры, предусмотренной ч. 3 ст. 199 АПК РФ)?

Полагаем, что ответ (так же, как и применительно к п. 4 ст. 31 Закона о рекламе) будет отрицательным. При этом необходимо исходить из следующего.

Приостановление решения (акта, действия) как универсальный инструментарий используется законодателем в самых разных отраслях. В самом общем виде можно говорить о единой цели, которую должен преследовать данный институт, - предотвращении негативных правовых и фактических последствий, которые могут наступить в результате исполнения незаконного решения (акта, действия). Однако, несмотря на единство терминологии и общность целей, приостановление решения (акта, действия), применяемое в указанных нормах материального законодательства, отличается от приостановления решения (акта, действия) как обеспечительной меры. Эти отличия выражаются в следующем:

1) основания приостановления:

- применительно к приостановлению решения (акта, действия) в материальном законодательстве - сам факт подачи жалобы (заявления);

- применительно к приостановлению решения (акта, действия) как обеспечительной мере - основания, предусмотренные ч. 2 ст. 90 АПК РФ;

2) процедура приостановления:

- применительно к приостановлению решения (акта, действия) в материальном законодательстве - отсутствует (т. е. ни от арбитражного суда, ни от иных государственных, муниципальных органов и должностных лиц не требуется никаких дополнительных определений, действий, решений и т. п.);

- применительно к приостановлению решения (акта, действия) как обеспечительной мере - в порядке, предусмотренном ст. 93 АПК РФ;

3) возможность обжалования приостановления:

- применительно к приостановлению решения (акта, действия) в материальном законодательстве - отсутствует;

- применительно к приостановлению решения (акта, действия) как обеспечительной мере - допускается (ч. 7 ст. 93 АПК РФ);

4) хронологические границы приостановления:

- применительно к приостановлению решения (акта, действия) в материальном законодательстве - до вступления в законную силу итогового судебного акта;

- применительно к приостановлению решения (акта, действия) как обеспечительной мере - допускается на любой стадии, в том числе и после вступления в законную силу итогового судебного акта (ч. 2 ст. 90 АПК РФ).

Для чего законодатель использует конструкцию двух схожих правовых институтов, ведь, в принципе, можно было ограничиться одним лишь приостановлением как обеспечительной мерой? В чем заключается необходимость использования приостановления решения (акта, действия) в материальном законодательстве? Это объясняется, на наш взгляд, стремлением законодателя обеспечить повышенную защиту определенных частных интересов. Действительно, если проанализировать сравнительную характеристику двух институтов, то обнаружится, что приостановление решения (акта, действия) в материальном законодательстве происходит в известном смысле автоматически (не надо подавать дополнительных ходатайств, доказывать наличие оснований и т. п.).

Итак, различия очевидны и потому установленные федеральным законом ограничения в применении одного института не должны распространяться на другой институт.

Однако возникает вопрос: почему большинство из приведенных норм материального законодательства носят негативный характер (т. е. подчеркивают именно недопустимость приостановления при обжаловании)? Полагаем, что здесь объяснение должно быть простым: для случаев, когда преследуется имеющий важное значение публичный интерес, необходимо чтобы "исполнительная машина" не останавливалась по причине обжалования решения (акта, действия). Поэтому подобные нормы следует рассматривать как некий страхующий интересы государства механизм.

Справедливости ради отметим, что судебных актов, в которых отказ в принятии обеспечительных мер обосновывался бы запретами абз. 2 п. 2 ст. 28 Закона РСФСР о конкуренции на товарных рынках, п. 1 ст. 51 ТК РФ или п. 3 ст. 54 Закона о санэпидблагополучии населения, нам обнаружить не удалось. Напротив, арбитражные суды применяли обеспечительные меры, не обращая внимания на такие запреты, либо отказывали в обеспечении, ссылаясь исключительно на отсутствие оснований, указанных в ч. 2 ст. 90 АПК РФ.

"Департамент недвижимости администрации города Омска обратился в Арбитражный суд Омской области о признании недействительным решения N ЛЗ/09-03 от 01.01.2001 и предписания N ЛЗ/09-03 от 01.01.2001 Омского территориального управления МАП России.

Одновременно заявитель обратился с заявлением о принятии мер по обеспечению иска в виде приостановления исполнения оспариваемого им предписания Омского антимонопольного управления.

Определением арбитражного суда от 01.01.2001 заявление Департамента недвижимости администрации г. Омска удовлетворено: приостановлено исполнение обжалуемого предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, до вступления решения по данному делу в законную силу...

Как видно из материалов дела, 15.08.2003 Омским антимонопольным управлением МАП России принято решение N ЛЗ/09-03 о признании действий Департамента недвижимости при выдаче разрешений на размещение средств наружной рекламы нарушающими требования статьи 7 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Оспариваемым предписанием Омского антимонопольного управления от 01.01.2001 департаменту недвижимости администрации г. Омска предписано со дня получения настоящего предписания прекратить нарушение указанной выше нормы при выдаче разрешений на размещение средств наружной рекламы, а также в месячный срок со дня вынесения предписания:

- принять решения по заявкам, на необоснованное нарушение сроков рассмотрения которых указано в обжалуемом решении;

- выдать паспорта рекламных мест по заявкам на распространение наружной рекламы, согласованным с Департаментом недвижимости г. Омска...

Приведенный в статье 91 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации перечень обеспечительных мер не является исчерпывающим, суд может принять иные обеспечительные меры. Согласно части 3 статьи 199 названного Кодекса, по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.

Удовлетворяя ходатайство заявителя о принятии обеспечительных мер, арбитражный суд, исходя из положений указанных выше процессуальных норм, а также предмета заявленных требований, сделал обоснованный вывод о необходимости принятия данной меры для предотвращения возможного неисполнения либо затруднительного исполнения судебного акта в случае удовлетворения заявленных департаментом недвижимости требований"*(46).

"Предприниматель заявил ходатайство о принятии обеспечительных мер в виде приостановления течения срока содержания на складе временного хранения товара - грузовых автомобилей... с момента подачи заявления до вступления в силу решения суда.

Определением Арбитражного суда Брянской области от 01.01.2001 в удовлетворении ходатайства о принятии обеспечительных мер отказано...

В соответствии с п. 2 ст. 90 АПК РФ обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, в том числе если исполнение судебного акта предполагается за пределами Российской Федерации, а также в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю.

В статье 91 АПК РФ приведен перечень обеспечительных мер, не являющийся исчерпывающим, но общий смысл которых сводится к полномочиям арбитражного суда по запрещению ответчику и другим лицам совершать определенные действия, касающиеся предмета спора, либо возложению обязанности на совершение определенных действий.

Согласно ч. 3 ст. 199 АПК РФ, при рассмотрении дела об оспаривании ненормативного правового акта государственного органа по ходатайству заявителя арбитражный суд, в качестве обеспечительной меры, может приостановить действие оспариваемого акта, решения.

Заявляя ходатайство о принятии обеспечительной меры в виде приостановления течения срока содержания товаров на складе временного хранения с момента подачи заявления до вступления в законную силу судебного акта, индивидуальный предприниматель не аргументировал необходимость принятия именно такой меры и каким образом заявленное обеспечение может повлиять на исполнение судебного акта, принятого по результатам рассмотрения заявления о признании недействительным решения таможенного органа по жалобе на действия должностного лица Фокинского таможенного поста Брянской таможни при таможенном оформлении"*(47).