Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов (стр. 8 )

Необходимо также иметь в виду, что обжалование решения Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций в случаях, предусмотренных статьей 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают действия указанного решения Банка России.

В связи с этим со ссылкой на часть 3 статьи 199 Кодекса ходатайство о приостановлении действия названного решения Банка России удовлетворяться не может"*(58).

Действительно, в действующем законодательстве имеются две очень похожие по своей конструкции нормы.

1. Пункт 1 ст. 25 Федерального закона от 01.01.01 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"*(59) (далее - Закон о банкротстве кредитных организаций) указывает: "Кредитная организация вправе обжаловать решение Банка России о назначении временной администрации в арбитражный суд в порядке, установленном федеральными законами.

Обжалование решения Банка России о назначении временной администрации, а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают деятельности временной администрации".

2. Частью 5 ст. 20 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-I "О банках и банковской деятельности"*(60) (далее - Закон о банках и банковской деятельности) определено: "Решение Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций вступает в силу со дня принятия соответствующего акта Банка России и может быть обжаловано в течение 30 дней со дня публикации сообщения об отзыве лицензии на осуществление банковских операций в "Вестнике Банка России". Обжалование указанного решения Банка России, а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают действия указанного решения Банка России".

Если сравнить данные нормы с теми, что содержатся в абз. 2 п. 2 ст. 28 Закона РСФСР о конкуренции на товарных рынках, п. 1 ст. 51 ТК РФ и п. 3 ст. 54 Закона о санэпидблагополучии населения, то можно обнаружить одно важное отличие: в п. 1 ст. 25 Закона о банкротстве кредитных организаций и ч. 5 ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности содержится прямое указание на то, что применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливает действия решения Банка России (деятельности временной администрации).

Следует ли толковать данное указание как исключающее применение обеспечительной меры, предусмотренной ч. 3 ст. 199 АПК РФ?

Для ответа на этот вопрос необходимо уяснить, что же понимается под выражением "применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации"? Какие обеспечительные меры имеются в виду в вышеупомянутых нормах: принимаемые по заявлению самой кредитной организации или же принимаемые по заявлениям иных субъектов, но касающиеся деятельности кредитной организации? Буквальное толкование не оставляет сомнений: речь идет исключительно о тех случаях, когда арбитражный суд удовлетворяет ходатайство о применении обеспечительных мер, исходящее от иных субъектов (но не от самой кредитной организации).

В самом деле, если проанализировать АПК РФ, то слова "в отношении" всегда употребляются для обозначения того субъекта, на которого распространяется то или иное правовое последствие:

- ч. 1 ст. 26 АПК РФ: "Судья, заявивший самоотвод, а также судья, в отношении которого удовлетворено заявление об отводе, заменяется другим судьей";

- ч. 3 ст. 120 АПК РФ: "Лицо, в отношении которого рассматривается вопрос о наложении судебного штрафа...";

- ч. 1 ст. 158 АПК РФ: "Арбитражный суд откладывает судебное разбирательство в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, а также в случае неявки в судебное заседание лица, участвующего в деле, если в отношении этого лица у суда отсутствуют сведения об извещении его о времени и месте судебного разбирательства";

- ст. 203 АПК РФ: "Заявление о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении";

- ч. 4 ст. 254 АПК РФ: "Правительством Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения (реторсии) в отношении иностранных лиц тех иностранных государств, в которых введены ограничения в отношении российских организаций и граждан".

Поэтому "применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации" отнюдь не предполагает случай, когда сама кредитная организация обращается с ходатайством о принятии обеспечительной меры. Следовательно, п. 1 ст. 25 Закона о банкротстве кредитных организаций и ч. 5 ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности не исключают применение обеспечительных мер.

Однако ВАС РФ, как следует из вышеприведенной цитаты, придерживается мнения прямо противоположного. Полагаем, что действительная причина такого сомнительного толкования во многом схожа с той, что подтолкнула ВАС РФ к утверждению о неприменимости обеспечительных мер при оспаривании нормативных правовых актов. Бессмысленно отрицать, что назначение временной администрации и отзыв у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций имеет значение, выходящее за пределы интересов одного частного субъекта.

"В силу особенностей правового положения кредитных организаций отзыв лицензии является начальным этапом процедуры банкротства или ликвидации банка; запрет на заключение сделок и исполнение обязательств по сделкам до создания в установленном порядке ликвидационной комиссии и назначения конкурсного управляющего обусловлен необходимостью сохранения денежных средств и имущества кредитной организации для их законно обоснованного распределения между кредиторами, и направлен он на реализацию конституционного принципа равенства всех перед законом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации).

В силу изложенной правовой позиции, сохраняющей свою силу, сам по себе отзыв лицензии Банком России у кредитной организации не затрагивает установленное статьей 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а является средством государственной защиты прав и свобод, гарантируемой статьей 45 (часть 1) Конституции Российской Федерации"*(61).

Также не вызывает сомнений, что имеются достаточные основания, чтобы федеральным законом установить правило о неприменимости обеспечительных институтов к производству об обжаловании решений Банка России о назначении временной администрации и отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. Однако, до тех пор пока этого не сделано, полагаем, что толкование п. 1 ст. 25 Закона о банкротстве кредитных организаций и ч. 5 ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности, предложенное ВАС РФ, противоречит действительной воле законодателя.

Показательно, что до разъяснений, изложенных в п. 7 письма Президиума ВАС РФ о вопросах применения ч. 3 ст. 199 АПК РФ, некоторые арбитражные суды, рассматривая вопрос о возможности приостановления решений (приказов) Банка России, исходили исключительно из общих положений об основаниях применения обеспечительных мер, даже не обсуждая вопрос о препятствующих обеспечению нормах п. 1 ст. 25 Закона о банкротстве кредитных организаций и ч. 5 ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности*(62).

"Как видно из материалов дела, ООО "КБ соцразвития "Якиманка" обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными приказов Банка России от 01.01.2001 N ОД-605 "Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у КБ социального развития "Якиманка" и от 01.01.2001 N ОД-606 "О назначении временной администрации по управлению КБ социального развития "Якиманка" в связи с отзывом лицензии на осуществление банковских операций".

Приостанавливая действия названных приказов сначала до рассмотрения дела по существу и вынесения решения, затем до рассмотрения апелляционной жалобы, Арбитражный суд г. Москвы сослался на ч. 3 ст. 9 АПК РФ*(63), наделяющей арбитражный суд правом приостанавливать действие оспариваемого ненормативного акта по ходатайству заявителя.

Однако указанные судебные акты вынесены судом с нарушением требований процессуального законодательства: ст. ст. 90, 91, 93, 184, 185 АПК РФ...

Меры, принятые судом по ходатайству заявителя о приостановлении действия оспариваемых актов, являются обеспечительными мерами, направлены на защиту прав и интересов заявителя от незаконных актов и действий государственных органов, в связи с чем должны применяться по правилам применения мер по обеспечению иска, предусмотренных гл. 8 АПК РФ.

Приведенный в АПК РФ перечень обеспечительных мер не является исчерпывающим.

Согласно ст. 91 АПК РФ арбитражным судом могут быть приняты иные обеспечительные меры.

Таким образом, законодатель исходит из того, что меры по обеспечению иска являются многообразными и зависят от предмета предъявленного иска.

Для заявленного в порядке ст. 198 АПК РФ требования о признании ненормативного акта государственного органа недействительным такой мерой обеспечительного характера является право суда, предусмотренное ч. 2 ст. 90 АПК РФ, приостановить рассмотрение дела, действие оспариваемого акта, решения*(64).

Указанное определение суда должно соответствовать требованиям ст. ст. 90, 93, 184, 185 АПК РФ, т. е. содержать мотивы, по которым арбитражный суд пришел к своим выводам о затруднительности и невозможности исполнения судебного акта в случае непринятия обеспечительных мер, принял или отклонил доводы лиц, участвующих в деле, со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты...

Данные требования закона ни судом первой, ни судом апелляционной инстанции, как при рассмотрении апелляционной жалобы на определение суда от 01.01.2001, так и при принятии мер обеспечения требования до рассмотрения апелляционной жалобы 22.01.2003, не выполнены.

Суды лишь сослались на ч. 3 ст. 9 АПК РФ*(65).

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты нельзя признать законными и обоснованными"*(66).

1.3.7. Указание в федеральном законе на то, что подача жалобы на решение государственного органа приостанавливает исполнение обжалуемого решения

Абзацем 1 п. 2 ст. 28 Закона РСФСР о конкуренции на товарных рынках предусмотрено следующее: "Подача заявления приостанавливает исполнение решения и предписания антимонопольного органа о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, о принудительном разделении коммерческой или некоммерческой организации либо о выделении из их состава одной или нескольких организаций, об изменении условий или о расторжении договоров и иных сделок, о заключении договоров с хозяйствующими субъектами на время его рассмотрения в суде или арбитражном суде до вступления решения суда или арбитражного суда в законную силу".