Комментарии к гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации (стр. 32 )

Важную роль в становлении единства судебной практики и точном применении закона сыграли разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, данные в Постановлениях от 01.01.01 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" и от 01.01.01 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан", а также опубликованные постановления Верховного Суда РФ по конкретным делам, рассмотренным им в качестве суда первой, кассационной и надзорной инстанций.

2. Главной особенностью производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов является то, что по ним оспаривание нормативного правового акта заявителем и разрешение дела судом осуществляются безотносительно к спору о защите субъективных прав конкретных лиц, в том числе лица, обратившегося в суд, т. е. нормативный правовой акт оспаривается "в чистом виде", а суд, выполняя функцию "нормоконтроля", решает только судьбу самого нормативного правового акта или его части.

Предметом обращения в суд по таким делам является требование о признании определенного нормативного правового акта или его части противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, международному договору Российской Федерации, федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и по этой причине недействующим, т. е. не подлежащим применению.

Вопрос о защите субъективных прав заявителя, нарушенных в результате применения оспариваемого нормативного правового акта (например, о возмещении вреда), суд в данном деле не рассматривает. Такое требование в порядке, установленном гл. 24, предъявлено быть не может. Этот вопрос разрешается в исковом производстве с соблюдением установленных для него правил подведомственности и подсудности.

К особенностям дел об оспаривании нормативных правовых актов относится также то, что решения по ним затрагивают права неопределенного круга лиц, которых невозможно индивидуализировать и привлечь в процесс.

3. В теории права под нормативным правовым актом в самом общем виде понимается официальный акт - документ правотворчества компетентного органа, содержащий юридические нормы, т. е. устанавливающий, изменяющий или отменяющий юридические нормы <*>.

<*> Алексеев теория права. М., 1982. С. 201.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 01.01.01 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" (п. 12) разъяснил, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Таким образом, нормативный правовой акт, подлежащий судебному оспариванию, имеет следующую совокупность обязательных признаков:

- акт принят управомоченным на то органом или лицом и облечен в надлежащую форму;

- содержанием акта всегда является правовая норма (правило поведения), которая может быть трех видов: 1) устанавливающая новую юридическую норму, 2) изменяющая действующую юридическую норму, 3) отменяющая действующую юридическую норму;

- правовая норма (правило поведения), содержащаяся в нормативном правовом акте (в отличие от правовых норм, которые могут содержаться в индивидуальных и распорядительных актах), всегда касается неопределенного круга лиц и рассчитана на неоднократное применение, независимо от возникновения или прекращения правоотношений между конкретными субъектами.

Изложенными критериями необходимо руководствоваться при решении вопросов об определении порядка производства по таким делам и их подсудности.

К органам (лицам), управомоченным на принятие нормативных правовых актов, относятся:

- орган законодательной власти Российской Федерации - ее Федеральное Собрание, которое в установленном Конституцией РФ порядке принимает по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные законы, а по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, федеральные конституционные законы (ст. ст. 71, 72, 76, ;

- глава Российской Федерации - Президент, имеющий в силу ст. 90 Конституции РФ право издавать нормативные указы, которые не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам;

- орган исполнительной власти Российской Федерации - Правительство, которое в силу ч. 1 ст. 115 Конституции РФ издает нормативные постановления во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ;

- государственные органы (федеральные министерства) - в случаях и пределах, прямо предусмотренных федеральными законами;

- органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, которые принимают законы по предметам их совместного ведения с Российской Федерацией и по предметам собственного регулирования (ст. ст. 72, 76 Конституции РФ);

- высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти, государственные органы субъектов Российской Федерации - на основании и во исполнение конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации;

- органы (должностные лица) местного самоуправления, которые управомочены издавать "муниципальные правовые акты" по вопросам своего ведения в соответствии со ст. 19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

4. Обязательным условием признания принятого нормативного правового акта таковым и допустимости оспаривания его по правилам гл. 24 является официальное опубликование этого акта (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, ч. 1 ст. 251 ГПК), а для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти - также их государственная регистрация в Министерстве юстиции РФ (п. 8 Указа Президента РФ от 01.01.01 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (в редакции Указов от 01.01.01 г. N 490, от 01.01.01 г. N 963, от 01.01.01 г. N 736)).

В таком же порядке подлежат государственной регистрации нормативные правовые акты Банка России, за исключением нормативных правовых актов, устанавливающих: курсы иностранных валют по отношению к рублю; изменение процентных ставок; размер резервных требований; размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп; прямые количественные ограничения; правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России; порядок обеспечения функционирования системы Банка России (ст. 7 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Официальным опубликованием актов Президента РФ и актов Правительства РФ считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации, официальной публикацией нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти является их опубликование в "Российской газете" и Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, а нормативных правовых актов Банка России - в "Вестнике Банка России" (п. п. 2 и 9 Указа Президента РФ от 01.01.01 г. N 763, ст. 7 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

В соответствии со ст. 10 Указа Президента РФ от 01.01.01 г. N 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

5. Акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие правовые нормы, должны также отвечать требованиям, установленным Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 1009 (в редакции Постановлений Правительства РФ от 01.01.01 г. N 1538, от 6 ноября 1998 г. N 1304, от 01.01.01 г. N 154, от 01.01.01 г. N 715).

Важное значение имеют требования Правил о том, что:

- нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений (абз. 1 п. 2);

- издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается (абз. 2 п. 2);

- структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты (абз. 3 п. 2);

- нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности (абз. 2 п. 9).

Если правовой акт не отвечает изложенным требованиям как по содержанию (не создает правила поведения для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение), так и по форме, порядку принятия и опубликования, то он не может признаваться нормативным актом и применяться кем-либо в таком качестве.

Дела о непосредственном оспаривании таких актов (как актов ненормативных) подведомственны судам общей юрисдикции и арбитражным судам, в зависимости от субъектного состава и характера спора. Дела, подведомственные судам общей юрисдикции, рассматриваются в порядке, установленном гл. 25 ГПК, в том числе по общему правилу родовой подсудности, районными судами: по месту жительства гражданина или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, издавшего оспариваемый акт (ч. 2 ст. 254 ГПК).

Исходя из изложенного, в Верховном Суде РФ еще при применении ГПК РСФСР сложилась практика отказа по мотивам неподсудности дела данному суду (п. 7 ст. 129 ГПК РСФСР) в принятии заявлений и жалоб, в которых непосредственно оспаривались акты, хотя и содержащие определенные правила поведения, но принятые в федеральных органах исполнительной власти с нарушением установленного порядка.

С введением в действие ГПК 2002 г. такие заявления возвращаются как неподсудные Верховному Суду РФ на основании п. 2 ч. 1 ст. 135.

6. Статья 251 устанавливает круг субъектов, имеющих право на обращение в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, и условия реализации этого права.

К субъектам права на обращение в суд по таким делам относятся: граждане, организации, прокурор (ч. 1); Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования (ч. 2).

Разъяснения об условиях реализации этими субъектами указанного права на основе норм ГПК и Конституции РФ даны Пленумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 01.01.01 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" (п. п.

Так, в отношении граждан и организаций разъяснено:

"По общему правилу граждане и организации в силу статей 3 и 4 ГПК РФ вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов (исключение составляют случаи, когда граждане или организации вправе в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц).

Исходя из этого, заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т. е. не регулирующие отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов. В принятии таких заявлений, как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, следует отказывать на основании пункта 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ, поскольку в заявлении, поданном от своего имени, оспаривается акт, не затрагивающий права, свободы или законные интересы заявителя" (п. 14).

Таким образом, граждане и организации вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании только тех нормативных правовых актов, которые касаются их прав (нарушают их или создают реальную угрозу их нарушения).

Прокурор вправе обращаться в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, как указано в ч. 1 ст. 251, в пределах своей компетенции.

Компетенция прокурора определена в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации".

Следовательно, прокурор вправе оспаривать в судах те нормативные правовые акты, на которые согласно названному Федеральному закону распространяется его надзор.

Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, как указано в ч. 2 ст. 251, если считают, что этим актом нарушена их компетенция.

Под нарушением компетенции перечисленных в ч. 2 ст. 251 ГПК лиц следует понимать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом тех отношений, которые в соответствии с законом должны регламентироваться нормативными правовыми актами, издаваемыми этими лицами (абз. 2 п. 15 названного Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. N 2).

Пленум Верховного Суда РФ в отношении права органов местного самоуправления на судебную защиту разъяснил:

"В силу статьи 133 Конституции Российской Федерации одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов не только по основаниям нарушения их компетенции (часть 2 статьи 251 ГПК РФ), но также и нарушения оспариваемым нормативным правовым актом других прав местного самоуправления" (п. 16).

Таким образом, права органов местного самоуправления и глав муниципальных образований по оспариванию нормативных правовых актов шире, чем права других лиц, указанных в ч. 2 ст. 251.

7. В соответствии с ч. 3 ст. 251 не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном гл. 24, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

К этой норме необходимо добавить также то, что не подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции дела об оспаривании нормативных правовых актов, отнесенные федеральными законами к подведомственности арбитражных судов (см. комментарий к ст. 22).

Компетенция Конституционного Суда РФ определена в ст. 125 Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ рассматривает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов и других нормативных актов, указанных в пунктах "а", "б", "в", "г" ч. 2 и в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ.

Следовательно, суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела об оспаривании указанных нормативных правовых актов по основаниям их противоречия Конституции РФ.

В то же время суды общей юрисдикции вправе рассматривать по правилам гл. 24 ГПК дела об оспаривании нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в ч. ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции РФ, по основаниям их противоречия иному (кроме Конституции РФ) нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Например, суды общей юрисдикции не вправе рассматривать по правилам гл. 24 ГПК дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, законов субъектов Российской Федерации по основаниям их несоответствия Конституции РФ, но вправе рассматривать в указанном порядке дела об оспаривании тех же актов по основаниям их противоречия федеральным законам.

Оспаривание в судах общей юрисдикции федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и других органов, перечисленных в ст. 125 Конституции РФ, по мотивам их противоречия Конституции РФ все же допускается, но не в порядке "нормоконтроля" (гл. 24 ГПК), а при рассмотрении в порядке искового производства конкретных дел о защите субъективных прав, свобод и законных интересов заинтересованных лиц путем постановки вопроса об их неприменении в данном деле (ч. 2 ст. 11 ГПК, ст. 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации").

8. Подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов установлена в ст. ст. 24, 26 и 27 ГПК.

Все дела об оспаривании нормативных правовых актов, принятых и опубликованных в установленном порядке, не отнесенные к подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и судов автономных округов (ст. 26), а также Верховного Суда РФ (ст. 27), подсудны районным судам.

Исходя из этого, например, районным судам подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Согласно ч. 4 ст. 251 заявление подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

Таким образом, альтернативная подсудность для дел об оспаривании нормативных правовых актов (в отличие от подсудности дел об оспаривании гражданами решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, установленной ч. 2 ст. 254) не допускается.

Этот запрет относится не только к делам об оспаривании нормативных правовых актов, подсудным районным судам, но и к делам, подсудным областным и другим соответствующим им судам.

Таким образом, дело об оспаривании закона республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа подсудно соответствующему верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области, суду автономного округа и не подсудно суду по месту жительства заявителя, если он проживает на территории другого субъекта Российской Федерации.

9. Заявление об оспаривании нормативного правового акта по форме и содержанию должно в полной мере отвечать требованиям, предъявляемым ст. 131 ГПК к форме и содержанию искового заявления.

Кроме того, с учетом особенностей данных дел, ст. 251 предъявляет к заявлению об оспаривании нормативного правового акта и дополнительные требования.

Так, в заявлении должно быть указано:

- наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;

- наименование нормативного правового акта и дата его принятия;

- какие права и свободы гражданина или организации, обращающихся в суд, нарушаются оспариваемым нормативным правовым актом или его частью;

- в чем конкретно состоит нарушение компетенции лиц, перечисленных в ч. 2 ст. 251, в случае их обращения в суд (ч. 5 ст. 251; п. п. 13 и 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. N 2).

К заявлению должна быть приложена копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

Заявление подается с копиями по числу лиц, участвующих в деле.

Если заявление подано с нарушением указанных требований, оно должно быть на основании ст. 136 ГПК оставлено без движения.

10. В соответствии с ч. 7 ст. 251 подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

Это означает, что суд не вправе по ходатайству заявителя или по своей инициативе приостановить действие оспоренного нормативного правового акта или его части, как это возможно согласно ч. 4 ст. 254 ГПК в отношении иного (ненормативного) оспоренного решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица.

11. В соответствии с ч. 8 ст. 251 судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта по основаниям, указанным в заявлении.

Таким образом, повторное рассмотрение дела об оспаривании того же нормативного правового акта и по тем же основаниям, по которым имеется вступившее в законную силу решение суда, не допускается и по заявлениям лиц, не участвовавших в деле.

Как вытекает из буквального содержания данной нормы, она допускает повторное оспаривание того же нормативного правового акта, но по иным основаниям, чем те, по которым вынесено вступившее в законную силу решение суда (лицами, как участвовавшими, так и не участвовавшими в деле).

Норму, содержащуюся в ч. 8 ст. 251, необходимо толковать и применять во взаимной связи со ст. 248 ГПК, которая регулирует общие положения производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и, следовательно, распространяется и на производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов, поскольку в гл. 24 ГПК нет специального указания о ее неприменении к данному производству.

В соответствии со ст. 248 судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по заявлению о том же предмете (т. е. независимо от оснований заявления и круга лиц, участвовавших в деле).

Следовательно, если имеется вступившее в законную силу решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта или его части, то оспаривание этого же нормативного правового акта или той же его части как по иным основаниям, так и другими лицами не допускается.

Если лицо, не участвовавшее в деле, по которому вынесено решение об отказе в признании незаконным нормативного правового акта, считает, что этот акт противоречит закону, оно вправе обжаловать данное судебное решение в порядке надзора (ст. 376 ГПК). Срок на обжалование, установленный ч. 2 ст. 376 ГПК, в таких случаях следует исчислять с момента официального опубликования решения суда об оспаривании нормативного правового акта, а если решение не опубликовано, то с момента, когда лицо узнало или должно было узнать о наличии судебного решения по данному вопросу.

Лицо, обратившееся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, которому отказано в удовлетворении заявления, вправе обжаловать решение суда в кассационном и надзорном порядке, ссылаясь при этом и на новые основания своего требования. Это вытекает из ч. 3 ст. 246 ГПК, в силу которой суд первой инстанции при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не связан основаниями и доводами заявленных требований. Следовательно, рассматривая и разрешая дело об оспаривании нормативного правового акта или его части, суд обязан проверить их на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не только по основаниям, указанным в заявлении, но и по всем другим основаниям, которые могут иметь значение для вынесения законного решения.

Такая практика судов, в том числе Верховного Суда РФ <*>, учитывает и указанные выше особенности дел об оспаривании нормативных правовых актов и обеспечивает защиту прав заинтересованных лиц, как участвовавших, так и не участвовавших в деле.

<*> См., например: Обзоры судебной практики за 2 квартал 2004 г. и за 1 квартал 2005 г. // БВС. 2005. N 1, 10.

12. Подведомственно ли суду дело об оспаривании нормативного правового акта, если он утратил силу?

Верховный Суд РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов, как во время действия ГПК РСФСР, так и после введения в действие ГПК РФ, исходит из того, что непосредственное оспаривание нормативных правовых актов, утративших силу (по новому ГПК - оспаривание в порядке, установленном гл. 24), не допускается. В принятии заявлений об оспаривании таких актов следует отказывать, а если заявления ошибочно приняты к производству суда или если нормативные правовые акты будут признаны утратившими силу издавшими их органами во время разбирательства дела - производство по делам прекращать.

Такая практика представляется правильной. Она не нарушает право заинтересованных лиц на судебную защиту.

Целью судебного разбирательства по делам об оспаривании нормативных правовых актов является лишение юридической силы нормативного акта, противоречащего федеральному закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, а задачей - защита прав неопределенного круга лиц, на который распространяются действия оспоренного нормативного акта.

В том случае, когда нормативный акт признан утратившим силу, указанная цель может считаться достигнутой, а задача - выполненной, что делает судебное разбирательство бессмысленным. Если применением данного нормативного акта были нарушены субъективные права заинтересованного лица, оно вправе в установленном порядке обратиться в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд за их защитой, оспаривая этот акт опосредованно и ставя вопрос о его неприменении.

Статья 252. Рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов

Комментарий к статье 252

1. В ст. 252 устанавливается порядок рассмотрения дел по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов.

При рассмотрении этих дел необходимо учитывать также общие правила искового производства, кроме противоречащих особенностям производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (ч. 1 ст. 246), а также общие положения производства по указанным делам, установленные гл. 23 ГПК, например содержащиеся в ч. чст. 246, ч. 2 ст. 249 (см. комментарий к гл. 23).

2. Лицами, участвующими в деле об оспаривании нормативного правового акта, являются:

1) заявитель - лицо, обратившееся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта (из числа лиц, перечисленных в ч. ч. 1 и 2 ст. 251);

2) заинтересованное лицо - орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (ст. 34 ГПК);

3) прокурор.

Прокурор может участвовать в таких делах в одной из двух форм:

- как лицо, обратившееся в пределах своей компетенции в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону (ч. 1 ст. 251). В этом случае статус прокурора, участвующего в деле, соответствует статусу заявителя; он выступает со своими объяснениями, но не дает заключения по делу в судах первой, кассационной и надзорной инстанций;

- если дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено не прокурором, а иным лицом из числа лиц, перечисленных в частях 1 и 2 ст. 251, то прокурор участвует в деле для дачи заключения по нему (ч. 3 ст. 45, ч. 2 ст. 252).

3. Все лица, участвующие в деле, должны быть извещены о времени и месте рассмотрения дела.

Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела (ч. 3 ст. 45).

В зависимости от обстоятельств дела суд вправе рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица (ч. 2 ст. 252) и в то же время признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица (ч. 4 ст. 246).

Этот вопрос суд решает по своему усмотрению с учетом мнения явившихся в судебное заседание лиц, участвующих в деле, и их представителей, а также особенностей данного дела.

4. В соответствии с ч. 2 ст. 252 дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в срок до одного месяца со дня подачи заявления.

5. С учетом особенностей дел об оспаривании нормативных правовых актов в ч. 3 ст. 252 установлено, что отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет прекращения производства по делу, а признание этого требования органом или лицом, принявшими оспариваемый нормативный акт, для суда необязательно.

Это означает, что суд не вправе принять признание требования заинтересованным лицом и лишь на этом основании удовлетворить его, как это возможно при признании иска ответчиком. Суд обязан исследовать и решить вопрос о соответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативному правовому акту, имеющему более высокую юридическую силу, по существу, т. е. независимо от позиции органа или должностного лица, принявших этот акт.

В то же время представляется, что правила ч. 3 ст. 252 не препятствуют с учетом особенностей конкретного дела прекращению производства по нему в связи с отказом заявителя от своего требования.

Статья 253. Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта

Комментарий к статье 253

1. Решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта выносится в порядке, установленном ст. 194 ГПК, и должно отвечать всем требованиям, предъявляемым к решению суда ст. ст. ГПК.

2. Если суд признает, что оспариваемый нормативный акт не противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он выносит решение об отказе в удовлетворении заявления (ч. 1 ст. 253), а если противоречит - о его удовлетворении (ч. 2 ст. 253).

В резолютивной части решения об удовлетворении заявления должно быть указано о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части.

3. Последствиями признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим полностью или в части являются:

1) утрата силы этого нормативного правового акта или его части, что означает невозможность его применения кем-либо и в отношении кого-либо, независимо от их участия в данном деле;

2) утрата силы всех других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание (например, положений, инструкций, изданных органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании признанного недействующим закона этого субъекта), независимо от того, указаны ли эти нормативные правовые акты в решении суда;

3) невозможность для органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица повторно принять такой же акт.

4. Согласно ч. 2 ст. 253 суд, удовлетворив заявление, признает нормативный правовой акт недействующим "со дня его принятия или иного указанного судом времени".

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 01.01.01 г. N 2 разъяснил: "Время, с которого нормативный правовой акт признается недействующим, должно быть указано в резолютивной части решения.

В случае признания нормативного правового акта недействующим не со дня его принятия, а с иного времени (например, со дня вступления решения в законную силу), это должно быть обосновано в мотивировочной части решения" (п. 17).

Признание нормативного правового акта недействующим со дня вступления решения в законную силу (это чаще всего встречается в судебной практике, поскольку просто бессмысленно признавать недействующим со дня принятия нормативный правовой акт, который до вынесения решения суда в течение определенного времени применялся, а следовательно, действовал) не лишает заявителя и других заинтересованных лиц (граждан и организаций, не участвовавших в деле), права которых были нарушены применением этого акта, права на их защиту.

Эти лица вправе защищать свои субъективные права путем предъявления соответствующих исков (например, о возмещении убытков) с соблюдением правил подведомственности и подсудности дел.

5. Решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, как указано в ч. 3 ст. 253, вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК.

Это означает, что оно может быть обжаловано лицами, участвующими в деле, в общем порядке, а также то, что на него не распространяются правила ст. 212 ГПК, т. е. решение не может быть обращено судом к немедленному исполнению.

Глава 25. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ

РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ДОЛЖНОСТНЫХ

ЛИЦ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

Статья 254. Подача заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего

Комментарий к статье 254

1. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Статья 46 Конституции Российской Федерации расположена в гл. 2 Основного закона - "Права и свободы человека и гражданина". Права граждан оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего в ст. 254 ГПК распространены и на организации.

2. В гл. 25 ГПК и в ст. 254 употребляется термин оспаривание, а не обжалование. Это объясняется тем, что юридическое понятие "жалоба" в ГПК применяется к обжалованию судебных решений, определений в апелляционном, кассационном, надзорном порядке. Во избежание употребления терминов жалоба, обжалование в различных смыслах в гл. 25 ГПК употребляется термин оспаривание.

3. В ст. 254 содержится несколько специальных норм, создающих благоприятные условия гражданам, а также и организациям, для обращения в суд: а) гражданин, организация могут выбирать административную или судебную формы защиты прав и свобод; б) гражданин определяет по своему усмотрению суд (альтернативная подсудность) для рассмотрения его заявления, за исключением случаев подачи заявления на действия органов военного управления и отказа в разрешении на выезд из РФ.

4. Избрание административной формы защиты, т. е. обращение в вышестоящий орган или к должностному лицу, не лишает заинтересованного лица права обращения в суд.

5. Норма, касающаяся защиты прав военнослужащих, имеет своим истоком ст. 63 Конституции РСФСР (в ред. от 01.01.01 г.) и Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. N 14 "О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц".

В п. 1 названного Постановления Пленума было записано, что каждый военнослужащий может обжаловать в суд действия органов военного управления и воинских должностных лиц, если считает, что они нарушили его права и свободы. Данное положение повторено в виде нормы права в ст. 4 Закона Российской Федерации от 01.01.01 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".