Ученые записки (стр. 2 )

Правовую основу выборов депутатов закононадательных органов субъектов РФ составляют Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», конституции (уставы) и законы о выборах субъектов Российской Федерации. Отдельные положения о порядке избрания депутатов представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в иных нормативных правовых актах.

К настоящему времени в подавляющем большинстве субъектов Федерации приняты законы о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти (в некоторых субъектах, в частности в республиках Башкортостан, Татарстан, Алтайском, Приморском и Хабаровском краях, Амурской, Белгородской, Владимирской, Воронежской, Костромской, Курской, Псковской, Свердловской, Тверской и Тюменской областях, а также в Москве действуют избирательные кодексы).

Положения законов субъектов Российской Федерации о выборах в целом повторяют положения федерального избирательного законодательства, в первую очередь Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Это обусловлено тем, что основы организации и проведения выборов всех уровней в настоящее время определяются федеральным законодательством. На усмотрение регионов отданы отдельные вопросы избирательного процесса, характеризующие особенности того или иного субъекта Федерации. В этой связи хотелось бы обратить внимание на тот факт, что ряд субъектов Федерации, принимая свои избирательные законы, включили в них только нормы, прямо касающиеся данного региона, а по большинству других вопросов организации избирательного процесса отсылают к федеральному законодательству.

У правоведов еще не сложилось единого мнения о правомерности подобного подхода. Так, полагает, что это неудобно для правоприменителя и не отражает современные реалии разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, и поэтому необходима инкорпорация федеральных электоральных стандартов в региональное правовое поле [1].

Интерес представляет точка зрения, высказанная , предложившим устанавливать в законодательстве субъектов РФ лишь правила, учитывающие исторические и иные местные традиции и условия, чтобы избежать дублирования федерального законодательства [2. С.69]. Согласен с ним и , полагая, что в законах субъектов РФ, изданных по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вряд ли нужны общие положения, понятия, принципы регулирования, напротив, акцент должен быть сделан на заполнение «правовых ниш», не урегулированных федеральными законами [3. С.108]. Аналогичную позицию занимает , отмечая, в частности, что «собственное законотворчество субъектов Российской Федерации, как правило, направлено на отражение региональных, национальных, культурных, географических и иных особенностей жизнедеятельности конкретного региона и обеспечение их практического воплощения, а зачастую и сохранения» [4. С.20].

В данном случае следует, скорее, согласиться с мнением, высказанным , которая оправданно выделила среди проблем «сокращенного» нормативного регулирования выборов депутатов законодательных органов субъектов Федерации сложности для правоприменителей. Хотелось бы также подчеркнуть, что названный Федеральный закон ни в коей мере не исключает права субъектов Федерации устанавливать в своем законодательстве дополнительные гарантии реализации избирательных прав и особенности организации и проведения выборов, характерные для данного региона.

Можно предположить, что нет особой необходимости дословно переписывать в избирательных законах субъектов Российской Федерации все общие положения названного Федерального закона, которые применимы к региональным выборам. В части определения терминов и понятий, например, достаточно сделать отсылки к названному Федеральному закону. В то же время, закрепление в законе субъекта Федерации о выборах принципов организации и проведения выборов, гарантий реализации гражданами своих избирательных прав, системы избирательных комиссий, организующих и проводящих выборы, и, наконец, стадий избирательного процесса и соответствующих им избирательных процедур, представляется оправданным. В этом случае нормативный акт будет отвечать такому критерию качества, как полнота нормативно-правового регулирования [5. С.43-58].

После введения федеральным законодателем обязательности избрания не менее половины депутатов по пропорциональной избирательной системе большинство субъектов Федерации установило в своих избирательных законах смешанную избирательную систему. До этого преобладающим типом являлась мажоритарная система относительного большинства.

В настоящее время из 21 республики только в трех (Дагестане, Ингушетии и Калмыкии) при избрании депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации установлена пропорциональная избирательная система, в остальных – смешанная. При пропорциональной системе депутаты избираются по единому избирательному округу. Мандаты распределяются пропорционально числу голосов, поданных за республиканские списки кандидатов. При использовании мажоритарной избирательной системы относительного большинства (как составной части смешанной избирательной системы, установленной в большинстве республик) депутаты избираются по одномандатным избирательным округам.

В республике Тыва (единственной из республик, имеющей двухпалатный парламент) депутаты Палаты представителей и половина депутатов Законодательной палаты избираются с использованием мажоритарной избирательной системы по одномандатным округам, а вторая половина депутатов Законодательной палаты избирается по пропорциональной системе.

При использовании пропорциональной избирательной системы важное значение имеет уровень «заградительного барьера», т.е. необходимое количество голосов избирателей, которое должен получить список кандидатов для допуска к распределению депутатских мандатов. В настоящее время он составляет 7% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании (см. пункт 16 статьи 35 названного Федерального закона).

Ранее федеральный законодатель не устанавливал размер «заградительного барьера» при проведении выборов в субъектах Федерации. Норма об установлении заградительного барьера как тогда, так и сейчас носит диспозитивный характер, т.е. субъекты Федерации вправе, но не обязаны его устанавливать. Однако регионы не только воспользовались предоставленным им правом, но в некоторых из них был установлен неоправданно высокий уровень «заградительного барьера», например в Калмыкии он был равен 10%, несмотря на то, что ЦИК РФ рекомендовал устанавливать уровень заградительного барьера не выше 5%.

Поскольку рекомендации ЦИКа РФ не принимались во внимание, в названном Федеральном законе был установлен максимально возможный предел «заградительного барьера» на выборах депутатов законодательных органов субъектов Федерации, равный 7% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Это должно положительно повлиять на региональный избирательный процесс, так как высокий уровень «заградительного барьера» ставил под угрозу формирование законодательного органа власти и препятствовал развитию политических партий, за исключением самых крупных [6. С. 15].

Однако республики в составе Российской Федерации продолжают придерживаться сложившейся практики установления максимально высокого уровня «заградительного барьера» на выборах депутатов в региональные парламенты. В большинстве из них (17 республик) он равен 7% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и только в трех республиках (Алтай, Кабардино-Балкарской и Хакасии) «заградительный барьер» составляет 5% голосов избирателей.

В краях Российской Федерации установлены, как правило, смешанная избирательная система и максимальный «заградительный барьер» (7%), исключение составляет Хабаровский край, где он снижен до 5%. При избрании половины депутатов по мажоритарной избирательной системе выборы обычно проводятся по одномандатным округам (только в Красноярском крае есть и двухмандатные округа).

Подавляющее большинство областей также предпочли смешанную избирательную систему, за исключением Московской области, где все депутаты областной Думы избираются по пропорциональной избирательной системе. При использовании мажоритарной избирательной системы (как составной части смешанной) в большинстве регионов формируются одномандатные округа (многомандатные округа формируются только в четырех из 46 областей).

Двухпалатный парламент имеется только в одной области – Свердловской, при этом депутаты одной из палат (Областной Думы) избираются полностью по пропорциональной избирательной системе, а второй (Палаты Представителей) – по мажоритарной (Пункты 1, 2 статьи 34 Закона Свердловской области от 5 декабря 1994 года (ред. от 01.01.2001) «Об Уставе Свердловской области»)

В 32 областях «заградительный барьер» установлен на максимально возможном уровне – 7%. В двух областях (Кировской и Смоленской) он снижен до 6%. В Амурской, Архангельской, Воронежской, Калужской, Нижегородской, Рязанской, Тульской, Челябинской и Ярославской областях «заградительный барьер» составляет 5%, а в Ивановской и Костромской областях – всего 4%.

В городе Москве установлена смешанная избирательная система: 15 депутатов Московской городской Думы избираются по одномандатным избирательным округам, 20 – по городскому избирательному округу с «заградительным барьером», равным 7%.

Все депутаты законодательного органа государственной власти города Санкт-Петербурга избираются по пропорциональной избирательной системе с «заградительным барьером» в 7%.

В Еврейской автономной области установлена смешанная избирательная система.