Лекции по право на ЕС (стр. 10 )

3. Директен ефект на отделните разпоредби на УД

3.1. Норми на УД без директен ефект.

Според СЕО в Учредителните договори има няколко вида норми[173], които нямат директен ефект[174].

3.1.1. Учредителните договори съдържат множество норми, които изобщо нямат обвързващ характер.

Такива са всички норми-декларации, норми-принципи, свързващи норми и др., които изобщо не предоставят права или задължения и нямат такова предназначение. От друга страна Учредителните договори съдържат множество обвързващи правни норми, които нямат и не биха могли да имат директен ефект – всички норми, уреждащи функционирането на ЕС (устройствени норми с конституционен характер, сред които на първо място нормите относно институциите[175], процедурни норми; вътрешни за ЕС норми; нормите, чието приложение зависи от упражняването на съюзна компетентност (т. е. от приемането на допълнителни съюзни мерки), и обратно – норми, които оставят на държавите-членки възможност за преценка[176] и т. н.[177]

3.1.2. Без директен ефект според СЕО ще са разпоредбите, които са условни или недостатъчно прецизни. Такива на първо място са разпоредбите относно държавните помощи – чл. 107 и 108 на ДФЕС нямат директен ефект, тъй като „забраната за държавни помощи като несъвместими с Вътрешния пазар не е нито абсолютна, нито безусловна, …а определянето на една помощ като несъвместима произтича от особена процедура, чието задействане зависи от Комисията“[178]. И обратно, първото изречение на § 3 на чл. 108 ще има директен ефект – задължението за уведомяване на ЕК за намерението за предоставяне на помощи е достатъчно определено[179].

3.1.3. Няма да имат директен ефект и разпоредбите, които, макар да закрепват изрично задължение за ДЧ, го правят по твърде общ начин – като например разпоредбите относно задължения, съдържащи се във формулировките относно някои общи политики (напр. старото задължение по чл. 124 ДЕО[180] „до началото на третия етап на Икономическия и паричен съюз всяка държава-членка разглежда своята обменна политика като въпрос от общ интерес“). Същото се отнася и за „твърде програмни“ задължения, като това по чл. 151 ДФЕС (стар чл. 136 от ДЕО), според който „ДЧ …имат за цел …подобряването на условията на живот…“[181].

3.1.4. Особено съществено е да се отбележи, че нямат и не стои въпрос да имат директен ефект нормите, които закрепват задължения за държавите, но не в полза на частните лица, а напр. спрямо другите държави-членки или спрямо самия Съюз[182]. Както вече бе установено по-горе, директен ефект може да се търси само в нормите, които предоставят права на частни лица в отношенията им с други частни лица или с държави-членки и които се прилагат от национални органи (или от самите частни лица), а споровете се решават от национални юрисдикции.

3.1.5. Така според Съда на ЕС норми без директен ефект са:

– чл. 2 на ДЕО относно целите на ЕО[183] (относимо днес към чл. 3 на ДЕС);

– чл. 10 на ДЕО относно задължението за общностна лоялност[184] (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 49 и 50 на ДЕО относно транспорта[185](относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 87 на ДЕО относно несъвместимостта на държавните помощи с Общия пазар (заради изискващата се допълнителна преценка от страна на ЕК, относимо днес към чл. на ДФЕС)[186];

– чл. 88, § 1 и 2[187] на ДЕО (но не и последното изречение на § 3 – виж нататък) (относимо днес към чл. …[188] на ДФЕС);

– чл. 90 на ДЕО [189] относно данъчното облагане (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 97 на ДЕО [190] относно сближаването на законодателствата в материята на конкуренцията (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 108 на ДЕО [191] относно функционирането на органите на ИВС (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 136 и 140 на ДЕО [192] относно социалната политика (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 158-162 на ДЕО относно икономическото, социалното и териториалното сближаване (добавени от ЕЕА и „имащи програмен характер, при който постигането на целта на икономическото и социалното сближаване трябва да бъде резултат от действия на Общността и на държавите-членки“[193] (относимо днес към чл. на ДФЕС).

Впрочем същото разбиране СЕО прокарва по отношение на чл. 153 на ДЕО относно защитата на потребителите[194] (относимо днес към чл. на ДФЕС) и чл. 174 и 175 на ДЕО относно околната среда[195] (относимо днес към чл. на ДФЕС).

За тези норми, както и за нормите относно институциите обаче проф. Ридо еднозначно отбелязва, че макар да са норми, които не проявяват директен ефект, „те могат да ориентират тълкуването на Съюзното право и следователно не са напълно лишени от правен ефект“[196].

–  Разбира се, без директен ефект са разпоредбите относно институциите: чл. 189-248 на ДЕО вкл. и другаде. Необходимо е ясно да се посочи, че има редица разпоредби относно институциите, които сякаш създават последици в отношенията между частните лица. Така напр. Глава ІІ „Общи разпоредби за някои институции“ в Дял І „Разпоредби относно институциите“ на Част V „Институции“ на ДЕО съдържа норми, които сякаш могат да имат директен ефект – чл. 253, който урежда изискването актовете на институциите да съдържат мотиви и други реквизити, според някои може да се разглежда като норма с пълен директен ефект – всяко частно лице може да се позове на тази норма и в рамките на едно процесуално възражение за неизпълнение на правна норма да поиска от националния съд да остави неприложена неизпълнената съюзна норма като нарушаваща чл. 253. Същото се отнася и за разпоредбите относно нормотворческите процедури по ДЕО – чл. 251 и 252 и др., както и разпоредбите относно функционирането на институциите, които могат да бъдат основание за установяване на невалидността на приет от тях акт – напр. относно мнозинствата за вземане на решения по чл. 205 ДЕО за Съвета, чл. 219 за Комисията, чл. 198 за Европейския парламент и др.

–  Трябва обаче добре да се разбере, че макар да могат в крайна сметка да породят последици спрямо частните лица, това не са норми, които създават задължения за тях (или за държавата) – каквото е основното изискване, за да може една съюзна норма да има директен ефект! – а само създават процесуални предпоставки за отмяна или неприлагане на други съюзни норми, които могат да имат директен ефект.

Така нямат директен ефект, въпреки че очевидно предоставят права на частните лица в държавите-членки, всички договорни разпоредби, които не установяват като насрещно задължено лице държава-членка или правен субект от държавите-членки – като напр. чл. 230, ал. 4 ДЕО за правото на ФЮЛ на иск за отмяна на съюзни актове и др.

– Необходимо е специално да се отбележи, че могат да се считат за лишени от директен ефект всички разпоредби в областите по Договора от Маастрихт[197], познати като Втори и Трети стълб на ЕС. Поради техния специфичен спрямо разпоредбите на Римския договор характер тези разпоредби, от една страна, се доближават твърде много до традиционните разпоредби на Международното право, от друга, нямат предназначение и съдържание, които да ги направят приложими по отношение на частните лица в държавите-членки. Това са разпоредби, уреждащи сътрудничество и общи политики в две области, в които не е налице нито познатото от интеграционните общности „овластяване“, нито пък има правно основание за прилагане на принципа за субсидиарност.

Според мен е правилно да се следва разбирането, че тези области (т. е. тези текстове на Учредителните договори, доколкото ДЕС е и такъв) не са извън обхвата на принципа на директния ефект – и не съществуват обективни пречки в тези материи да има разпоредби с директен ефект. На практика обаче заради избрания от съюзния законодател подход в тези материи днес няма правни норми с директен ефект.

3.2. Норми на УД с директен ефект

Разбира се, практиката на СЕС изобилства от констатации за норми с директен ефект в Учредителните договори. С оглед предназначението им те са най-много в част ІІІ на договора „Политики на Общността“[198] – именно те отразяват в най-голяма степен икономическата същност и логика на интеграционната общност, подчертана от СЕО през 1964 г.

3.2.1. Така според изричното произнасяне на СЕО ограничен (вертикален) директен ефект (пораждащи права на частните лица в отношенията им с държавата, т. е. закрепващи задължения за ДЧ, които могат да обосноват или да представляват права на частните лица) имат разпоредбите на Учредителните договори относно:

A. Задължения на държавите-членки за бездействие. Исторически тази проявна форма на директния ефект е прогласена първа. В историческото дело Van Gend en Loos съюзният тълкувател прогласява: „Договорът създава както задължения за частните лица, така и права, които влизат в техния патримониум. …Такива се пораждат не само когато изрично е предвидено в Договора, но и когато той постановява по достатъчно определен начин задължение – както за частните лица, така и за държавите-членки и общностните институции“[199]. В това решение се извеждат ясни изисквания, за да може една норма на УД да прояви директен ефект във формата на задължение за бездействие:

– да закрепва ясно задължение за бездействие;

– това задължение да не е условно – т. е. да не е скрепено с никаква резерва от страна на ДЧ относно подчиняването на това задължение на приемането на допълнителен национален акт.

На основата на тези критерии СЕС определя по-късно, че разпоредби с директен ефект, съдържащи задължение за бездействие, са:

– чл. 23[200] и чл. 25[201] на ДЕО относно митата (относимо днес към чл. на ДФЕС),

– чл. 28[202] , чл. 29[203] и чл. 30[204] на ДЕО относно количествените ограничения (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 31, § 1[205] и 2[206] на ДЕО относно държавните монополи с търговски характер (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 56, § 1 и 2 на ДЕО относно свободното движение на капитали и плащания[207] (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 88, § 2, ал. 3, края на посл. изр.[208] и § 3 на ДЕО относно държавните помощи[209] (относимо днес към чл. на ДФЕС);

– чл. 90, ал. 1[210] и 2[211] на ДЕО относно забраната на дискриминация на вносните стоки (относимо днес към чл. на ДФЕС) и др.