Лекции по право на ЕС (стр. 27 )

Р. Иванова определя много точно, че „препоръките се отправят по инициатива на институциите и представляват покана до адресатите им да възприемат определено поведение. В тези случаи те не са лишени от известно политическо значение, а при определени случаи могат да имат непряк правен ефект, което да позволи на съда да допусне тълкуването им. Мненията се дават обикновено от Комисията по искане на частноправни субекти или държави-членки. Те съдържат обща оценка за определени факти от значение за поведението на заинтересувания“[524].

1.6.  Когато става дума за материя, в която институцията не разполага или е изчерпала обема на предоставената компетентност за създаване на правни норми, препоръката например позволява да се предизвика последваща национална нормотворческа активност, каквато вече не може да се постигне по друг ред[525].

1.7.  Поради това от особено съществено значение е да се определи действителната природа на акта, за да се установи дали под „прикритието“ на препоръка или становище институцията не е приела акт, целящ да предизвика правни последици, което, от една страна, ще постави въпроса за действието му, а от друга – за атакуемостта му пред съд. Така въпреки формалната „забрана“ за атакуване на препоръки и становища по реда на чл. 263 на ДФЕС, всъщност може да бъде заведен един иск срещу акт на институциите с твърдението, че макар формално да е озаглавен по като препоръка или становище, по същество актът е правен и поражда последици, които засягат правната сфера на лицата[526]. Още в зората на интеграцията СЕО еднозначно заключава, че „…становището не може да съдържа директно никакви правни задължения за своя адресат и така се различава, от една страна, от решенията… както по характер, така и по своята роля в системата на Договора и има ориентираща роля. …Становищата имат характер на обикновени съвети за предприятията. Последните са свободни да се съобразят ли с тях или не, но трябва да си дават сметка, че при незачитане рискуват да се окажат индиректно в положение на нарушение на действителна разпоредба…“[527].

1.8.  Поради отсъствието по природа на правнообвързващ характер препоръките и становищата не са подчинени на изискването за мотивиране или обнародване. Нерядко обаче УД изрично предвижда изискване за мотивиране, а в други случаи институциите доброволно включват мотиви, което може да се счита за допълнителен аргумент за необходимостта тези актове да се познават и вземат предвид. Макар да не е задължително, най-често те биват публикувани в официалното издание, разбира се, серия C (Communications), а, както посочих и по-горе, понякога възможността за публиуване се посочва изрично в УД (чл. 126 на ДФЕС и др.).

2.  Приложение на препоръките и становищата

2.1.  Препоръки. Новият чл. 292 на ДФЕС определя: „Съветът приема препоръки. Той действа по предложение на Комисията във всички случаи, когато Договорите предвиждат той да приема актове по предложение на Комисията. Съветът действа с единодушие в областите, за които се изисква единодушие за приемане на акт на Съюза. Комисията, както и Европейската централна банка в специфичните случаи, предвидени в Договорите, приемат препоръки.”

Приемането на препоръки се предвижда изрично и в редица конкретни разпоредби на УД, сред които могат да се посочат:

2.1.1.  По ДЕС:

·  особено интересна е препоръката на Съвета по чл. 7 (по отношение на ДЧ, за която е налице очевиден риск от нарушение на ценностите на ЕС по чл. 2 на ДЕС);

·  Член 36 (предишен чл. 21) овластява ЕП „…да изготвя препоръки до Съвета и до върховния представител на Съюза” в материята на външната политика и сигурността;

·  Член 48, § 3 предвижда с препоръка да се произнася и Конвентът, свикан с оглед внасяне на изменения в УД по обикновената процедура за преразглеждане.

2.1.2.  По ДФЕС:

·  ЕК приема препоръки в материята относно свободното движени на капитали (чл. 60, ал. 2); относно транспорта (чл. 97, ал. 3); относно данъчната политика (чл. 117, § 2); относно икономическата политика (чл. 121, § 2); относно прекомерния бюджетен дефицит (чл. 126) и др.;

·  Съветът приема препоръки относно икономическата политика (чл. 121, § 2, ал. 3 и § 4); относно прекомерния бюджетен дефицит (чл. 126, мнокогратно) или относно освобождаването на ЕК от отговорност по изпълнението на бджета (чл. 319, § 1) и др.;

·  Чл. 132 на ДФЕС изрично предвижда възможност ЕЦБ да приема препоръки; чл. 289, § 4 и чл. 294, § 15, ал. 1 изрично предвиждат възможност ЕЦБ да приема препоръки за иницииране на приемане на законодателни актове.

2.2.  Становища. Приемането на становища не е уредено в изрична разпоредба на УД (за разлика от посочения чл. 292 на ДФЕС относно препоръките).

2.2.1.  В практиката на съюзните структури употребата на становища не само е широка, но и могат да бъдат обособени няколко вида становища:

– становище като акт на институция (орган, служба или агенция), адресиран до ДЧ или частни лица;

–  становище на институция (или консултативен комитет) в рамките на различните нормотворчески процедури – напр. становище на ЕП или становище на ИкоСоКо – при това изискуемо според множество разпоредби на ДФЕС (непоискването му е основание за отмяна на нормативни акт!).

–  мотивирано становище на ЕК в производството за нарушение на Договорите от ДЧ, което има безспорни правни последици.

2.2.2.  В своята дейност становища приемат почти всички институции и други органи на ЕС:

·  Предвид спецификата на нейните функции, най-много становища приема ЕК: относно прекомерния бюджетен дефицит (чл. 126 на ДФЕС), за насърчаване на сътрудничеството между ДЧ в социалната област (чл. 140 на ДФЕС) и в редица други случаи, дори по-често непредвидени изрично в УД[528].

·  Със становища по редица въпроси се произнася ЕП – напр. относно сключването на международни договори от ЕС (по чл. 218, § 6, б. „б”) и др.

·  Становище по форма е и актът, с който се произнася и Съдът на ЕС при упражняване на своята консултативна компетентност относно съобразеността с УД на международен договор на ЕС (чл. 218, § 9).

·  Член 132 на ДФЕС изрично предвижда възможност ЕЦБ да приема становища.

·  Член 126 на ДФЕС относно прекомерния бюджетен дефицит изрично предвижда произнасяне със становище на Икономическия и социален комитет.

·  Според чл. 38 на ДЕС със становище се произнася и Комитетът за политика и сигурност, със становища се произнасят Икономическият и финансов комитет (чл. 126, § 4 на ДФЕС), Комитетът по заетостта (чл. 148 и чл. 150 на ДФЕС) и др.

Разбира се, становищата, приемани от отделните органи (институциите или напр. консултативните комитети ИкоСоКо и КоРе) в рамките на различните нормотворчески процедури, функционално не са предназначени да пораждат последици за трети лица.

3.  Правно действие

3.1.  Съгласно ал. 5 на чл. 288 ДФЕС „препоръките и становищата нямат обвързваща сила“. Това обаче не намалява значението им, очертано от първата алинея на същия чл. 288: те са актове, приемани от институциите „за осъществяването на техните задачи“.

3.2.  Тези актове по правило нямат правнообвързващ характер за частните лица в държавите-членки[529]. СЕС обаче еднозначно установява задължение националният съд „да взема предвид препоръките на съюзните институции“ при решаването на спорове, особено при тълкуването и прилагането на национални норми, приети с оглед прилагането на съюзни норми или допълването им[530]. Той извежда това задължение от задължението за лоялно сътрудничество по чл. 10 ДЕО (днес чл. 4, § 3 на ДЕС).

3.3.  Разбира се, СЕС е далеч от идеята препоръките или становищата да могат да проявяват директен ефект. Това обаче не му пречи да допуска индиректни правни последици – в програмното за тази материя решение по делото Grimaldi той определя, че националните съдии са длъжни да „вземат препоръките предвид, особено когато осветляват тълкуването на национални или общностни разпоредби“[531]. Това очертава ролята на препоръките и становищата като субсидиарни тълкувателни източници на Съюзното право!

3.4.  Само месеци след създаването си ПИС отива още по-нататък: той приема, че доброволното зачитане на тези актове е „съществен елемент от постигането на целите на Договора“, но смекчава тона с допълнението, че дори едно национално правителство „да се е подчинило напълно на една препоръка, не я превръща в правнообвързващ акт“[532]…

3.5.  Може най-просто да се приеме, че невземането предвид – от национален административен или още повече съдебен орган – на една препоръка или едно становище на орган на ЕС може да се приравни на недобро тълкуване на действаща съюзна разпоредба. Последното може да бъде основание за търсене на отговорност от съответната ДЧ по реда на производството по чл. 258 за нарушение на Съюзното право. В достатъчно голяма степен е вероятно аргументите и разсъжденията, изложени от институцията във въпросната препоръка или становище, да бъдат възпроизведени – вече с процесуална тежест – в позицията на институцията пред Съда и да бъдат уважени от него…

Обратно, становищата, чрез които една институция уведомява за своето мнение ДЧ или частните лица, нямат такъв правен ефект.

3.6.  „Ефикасността на използването на тези инструменти не трябва да се подценява – доколкото притежават определено политическо действие и при определени условия могат да породят индиректни правни последици, – което именно е основание СЕС да приема преюдициални запитвания относно тълкуването на становища и препоръки.“[533]

3.7.  Разбира се, въпрос за ефективен директен ефект (възможност за черпене на права пред съд) на препоръките и становищата не може да се поставя.

Поради изложеното приемам, че препоръките и становищата не само имат място в системата на източниците на Правото на ЕС, а и трябва да се познават в тяхното многообразие – в качеството им на тълкувателен източник.