Лекции по право на ЕС (стр. 33 )

Жаке отбелязва, че понякога под формата на съобщения биват оповестявани програмни документи, като „Бели“ и „Зелени книги“, „доклади“. За него те нямат правно действие, но „могат да породят правни очаквания на частните лица (в контекста на доверието в законодателство), доколкото бъдещото поведение на законодателя е конкретно очертано“[669].

Проф. Ван Репенбуш определя, че „многобройните и най-разнообразни съобщения на Комисията ù позволяват да определи доктрината (концепцията – б. м. А. С.), която смята да следва при упражняването на своите правомощия в условията на свобода на преценка (оперативна самостоятелност – б. м. А. С.) – понякога под формата на „Бяла книга“ или „Зелена книга“. Тези актове могат да окажат съществено въздействие върху съюзния живот“. Той уточнява, че „в „Бяла книга“ Комисията взема отношение по определен въпрос, докато в „Зелена книга“ посочва различните възможности, без да взема отношение, за да провокира дебати с държавите-членки“[670].

Специално внимание заслужават съобщенията на ЕК в материята на конкуренцията, чрез които „тя изразява своето виждане по принципни въпроси във връзка с прилагането на общностното право на конкуренцията“[671]. Чрез тях тя уведомява например за линията на поведение, която смята да води по отношение на някои споразумения между предприятия по чл. 101, § 1 на ДФЕС.

Като примери можем да посочим:

– „Съобщение на ЕК относно общностните структурни политики – равносметка и перспективи“[672] и „Европа 2000. Перспективи за развитието на общностните територии“[673];

– Съобщение на ЕК относно конкурентоспособността на индустрията и околната среда[674];

– Легендарната „Бяла книга за вътрешния пазар“, представена от ЕК пред Европейския съвет в Милано на 28 юни 1985 г.

– „Зелената книга за въздействието на транспорта върху околната среда“[675].

1.2.  Междуинституционните споразумения[676] (МС) заслужават отделно внимание[677] дори само поради факта на значително нарасналата им роля (като се започне от споразуменията в бюджетната сфера), особено в последното десетилетие. Възможността за използването на такива актове обаче датира още от Договора за сливане на изпълнителните органи с оглед създаването на един Съвет и една Комисия от 1965 г., който в чл. 5 предвижда, че „Съветът и Комисията ще пристъпят към взаимни консултации и ще организират по общо съгласие условията на своето сътрудничество“[678]. През 1996 г. СЕО се принуждава да признае възможността такива актове да пораждат правни последици[679].

Проф. Жаке отбелязва, че „доколкото функционирането на институциите се основава на лоялното сътрудничество между тях, междуинституционното споразумение се явява привилегирована техника за осъществяването на това сътрудничество. То позволява по-специално осъществяването на предвидените в УД процедури при строгото им зачитане, тъй като, както всеки производен акт, то трябва да е съобразено с първичните източници. Поради това не трябва да учудва, че една от областите, където междуинституционното споразумение намира най-широко приложение, е бюджетното право.“[680]

Озадачава обаче, че той разглежда като междуинституционни споразумения много разнообразни актове, повечето от които сякаш имат друга природа: „поведенчески кодекс“, „modus vivendi“, „водещи начала“ или „декларации“[681]…

1.2.1.  Дълги години УД не предвиждаха изрично възможност институциите да приемат такива актове – те никак не могат да бъдат уподобени на нито една от предвидените в чл. 249 на ДФЕС форми. След Договора от Маастрихт предпоставките за използване на тези инструменти значително се разшириха – той добави в разпоредбите на УД изрично препращане към формалното постигане на съгласие между институциите: чл. 193 на ДЕО (днес чл. 226 на ДФЕС – относно приемането на подробни разпоредби за упражняването на правото на разследване от ЕП – чрез „общо съгласие между ЕП, СМ и ЕК“)[682] и чл. 195 на ДЕО (днес чл. 228 на ДФЕС – относно статуса и общите условия за осъществяване на функциите на Омбудсмана на ЕС). ЕП, особено активен в желанието си да сключва междуинституционни споразумения и чрез тях да разширява своята роля, през 1999 г. включи във Вътрешния си правилник (чл. 120) разпоредба, според която „може да сключва споразумения с други институции в контекста на прилагането на Договорите или с цел подобряване или опростяване на процедурите. Тези споразумения могат да приемат формата на общи декларации, размяна на писма или поведенчески кодекси или други подходящи инструменти… Те могат да бъдат прилагани към регламентите за сведение“.

1.2.2.  Декларацията към Договора от Амстердам относно качеството на проектите за общностни актове обаче изрично посочваше, че „ЕП, СМ и ЕК трябва по общо съгласие да определят основните насоки за подобряване на качеството на проектите за законодателство на Общността и да следват тези насоки…, като предприемат вътрешноорганизационни мерки, каквито считат за необходими за осигуряване на правилното прилагане на тези основни насоки“ (подчертаването мое, А. С.)[683]. Най-категоричното потвърждение на волята на интеграционния учредител да възприеме за годни правни инструменти споразуменията между институциите можеше да се открие в Декларация № 3 към Договора от Ница относно член 10 на ДЕО, в която държавите изрично предвиждат, „когато се окаже необходимо в рамките на задължението за лоялно сътрудничество да се улесни прилагането на разпоредбите на ДЕО, ЕП, СМ и ЕК могат да сключват междуинституционни споразумения“ (подчертаването мое, А. С.)[684]. Струва ми се очевидно, че ограничението, което декларацията предвижда накрая („тези споразумения не могат нито да изменят, нито да допълват разпоредбите на Договора“), представлява нормативна рамка на възможния обхват на едно такова споразумение, но в същото време е и основа за разбирането, че при зачитането на тази рамка споразуменията, които институциите приемат, могат да бъдат правнообвързващи. Впрочем тази логика бе дори засилена в Конституцията за Европа – в чл. І-26, § 1 in fine: „ЕК… предприема инициативите за… постигане на споразумения между институциите“[685], и в чл. ІІІ-397 (нова редакция на тогавашния чл. 218 на ДЕО)[686]. Разбирането бе потвърдено категорично в разпоредбата на чл. ІV-438 „правоприемство и правно единство“, § 3, според която „Другите елементи на общностното и съюзното акù…, по-специално междуинституционните споразумения…“. Тези разпоредби бяха възпроизведени и след Лисабонския договор.

1.2.3.  Договорът от Лисабон отчете нарасналата роля – и брой! – на междуинституционните споразумения и добави нова разпоредба (чл. 295 на ДФЕС), която изрично закрепва възможността основните институции, за да „организират по общо съгласие сътрудничеството помежду си”[687]. Новият чл. 17 на ДЕС пък изрично предвиди сред разпоредбите относно ЕК правото единствена да предлага проект за годишното и многогодишното планиране в рамките на Съюза с цел постигане на междуинституционни споразумения.

В нито една друга разпоредба на УД обаче не се предвижда изрично употребата на този вид акт.

1.2.4.  Това обаче не попречи на правителствата на ДЧ да прибегнат до една наглед елементарна, но оказала се ефективна хитрост. След неуспеха на Договора за приемане на Конституция за Европа от 2004 г., отхвърлен на референдуми във Франция и Холандия (през 2005 г.), като една от причините (според мен неоснователно[688]) от някои политически среди бе посочена Хартата за основните права на ЕС (приета „за сведение” още през 2000 г. и включена като част ІІ на Конституцията за Европа”). Още през същата 2005 г. Европейският съвет взе решение да се подготви нов договор, който да „запази всичко съществено” от отхвърления конституционен договор. За включване на Хартата в текста на ревизираните УД обаче не се намери достатъчна политическа подкрепа – а решението Хартата най-сетне да стане правнообвързващ акт бе общо. Поради това същата Харта бе приета …отново, но вече като междуинституционно споразумение на Съвета, ЕП и ЕК, подписано …един ден преди подписването на ДЛ (съответно 2 и 13 декември 2007 г.). В чл. 6 на ДЕС обаче бе добавен нов текст, който изрично придава на това споразумение не просто правна сила, а ранг на първичен източник!

Освен сложността на европейския нормотворчески процес, за нуждите на това изследване този факт показва и много широката възможна употреба на междуинституционните споразумения.

1.2.5.  Проф. Ридо приема, че този вид актове „запълват сивите зони на Договорите, водят до подобряване на процедурите и на междуинституционните отношения или потвърждават обща политическа воля, а понякога целят и преодоляване на рамките на Договорите, най-вече под натиск на ЕП“[689]. Всъщност този вид актове се оказват изключително удобен инструмент за облекчаване и подобряване на функционирането на институциите – и то не за да се отклонят, а именно за да могат по-добре да изпълнят предписанията на УД. За проф. Жаке „не трябва да учудва, че една от областите, където междуинституционното споразумение намира най-широко приложение, е бюджетното право. Това е сектор, в който процедурите за вземане на решение са твърде сложни и сътрудничеството между институциите е от решаващо значение“[690].

1.2.6.  СЕС от своя страна е съгласен, че когато УД предвиждат сътрудничество между институциите, но мълчат относно неговата форма, то самите институции „в рамките на съответните си правомощия“ следва „да уредят формите на своето сътрудничество“[691]. Той не се колебае да приеме, че такива актове могат да имат правни последици в отношенията между институциите[692] дори когато става дума за акт, наименуван „декларация“[693]. ПИС приема за приложимо право по дело поведенческия кодекс на СМ и ЕК относно до­стъпа до информация и да отмени отказ, противоречащ на този кодекс[694].

1.2.7.  Сред по-важните междуинституционни споразумения могат да се посочат:

–  Хартата за основните права на ЕС (споразумение на ЕП, ЕК и Съвета от 01.01.01 г.)[695];

–  Междуинституционната декларация от 01.01.01 г. относно демокрацията, прозрачността и субсидиарността, включваща и споразумението относно процедурите по прилагането на принципа на субсидиарността[696];