Лекции по право на ЕС (стр. 15 )

·  Чл. 7 заменя трите протокола, закрепващи три отделни устава на Съда на Европейските общности, с нов протокол, съдържащ единен Устав на Съда на Европейските общности;

– Договорът взема предвид изтичането през юли 2002 г. на 50-годишния срок на действие на ДЕОВС и чл. 4 на ДН урежда последиците от прекратяването на ЕОВС;

– По отношение на институциите, освен измененията, свързани с разширяването на ЕС, продължава трайната линия на всички големи ревизии за преодоляване на „демократичния дефицит“ чрез разширяване на приложението на механизма на квалифицираното мнозинство (вместо единодушие) в Съвета и на разширяване на ролята на ЕП (прилагане на процедурата за съвместно приемане на решения вместо някоя от другите по-ограничителни за ЕП процедури);

– Чл. 5 внася изменения в Протокола за Устава на ЕСЦБ и ЕЦБ;

– Чл. 6 изменя Протокола за привилегиите и имунитетите;

– Опростява се механизмът на засиленото сътрудничество по ДЕО (нов чл. 11-а на ДЕО) и въвежда разпоредби за засиленото сътрудничество по Втория стълб – чл. 27-а до 27-е на ДЕС;

– Изменения са внесени и в Протокола относно прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност;

– Добавени са нови 4 протокола и 24 декларации на МПК и 3 декларации на отделни ДЧ;

– Особено важен – може би най-важната част от работата на МПК – е Протоколът относно разширяването и Декларациите относно разширяването и за бъдещето на Съюза, в които на практика са решени въпросите за функционирането на институциите след разширяването на ЕС. Значението на тези договорености проличава особено ясно днес, когато двата последващи опита за приемане на нов ревизионен договор пропаднаха, поради което до ноември 2014 г. приложими останаха именно разпоредбите от Ница;

– Декларация № 23 за бъдещето на Съюза изрично предвижда свикването на следваща МПК, чиято задача всъщност се разширява до приемането на… нов кодифициран договор, който да замести действащите Учредителни договори.

Още:

Конвент

Конституция

Концепция на МПК-Меркел

Лисабон

ІІІ. Йерархично място и директен ефект на актовете, внасящи изменения в Учредителните договори

1. Вътрешна йерархия на първичните източници

Макар да представляват цялостен конституционен корпус, първичните източници на Съюзното право не са лишени от своя вътрешна йерархия. Проф. Жоел Ридо разгръща цяла доктрина за йерархията както между различните норми на УД (встъпителните декларативни норми имат предимство при тълкуването на останалите, някои текстове имат фундаментален характер, някои не подлежат на преразглеждане и т. н.), така и между различните първични източници (самите УД например имат предимство пред договорите за присъединяване на нови ДЧ).

От друга страна, цялото първично право стои над всички останали източници на Правото на ЕС, като за производните източници по същество е предвидена забраната за противоречие с първичните (основание за отмяна, сега по чл. 263 на ДФЕС).

2. Директен ефект

Нормите на ревизионните първични източници се подчиняват на същата логика, като нормите на УД – тяхното функционално предназначение предопределя би ли следвало в тях да се търсят норми с директен ефект, без да е възможно принципно отричане на годността на който и да е от тях да съдържа такива. Ако разглеждаме ревизионните договори самостоятелно, то всеки от тях съдържа и норми за изменение или допълнение на Учредителните договори, някои от които очевидно имат директен ефект, като, разбира се, те се инкорпорират в текста на самите Учредителни договори. Може би най-типичният, но далеч не единствен, пример са добавените с ДМ разпоредби относно нови права на „гражданите на ЕС”, приложими в ДЧ и защитими пред национален съд (като правото на участие в местни избори и избори за ЕП в ДЧ, на която лицето не е гражданин и т. н.).

Практическото значение на този въпрос е ограничено, доколкото разпоредбите в договорите-ревизии, които по съдържание могат да са годни да предоставят права на частните лица, нямат самостоятелно приложение, а се инкорпорират в текста на договорите, които изменят (най-вече ДЕО, респ. ДФЕС), при което се нареждат сред нормите с директен ефект на съответния договор. Обратно, онези от нормите на договорите-ревизии, които не се инкорпорират в УД, по предназначение не уреждат права за частните лица, а уреждат отношения между държавите-членки (без преки правни последици за частните лица), основно относно институциите, влизането в сила на договора и други подобни.

Така може да се приеме, че от гледна точка на възможността за позоваване на такъв източник на правото пред национален съд ревизиите на Учредителните договори не са годни сами по себе си да съдържат норми с директен ефект. От гледна точка на тяхното обективно съдържание обаче може да се приеме, че ревизиите на Учредителните договори „носят“ норми с директен ефект, които обаче се прилагат чрез, като съдържащи се в съответния ревизиран УД.

Глава 2

Производни източници

по чл. 288 на ДФЕС

Изключително широката нормотворческа компетентност на органите на ЕС е една от неговите (и на Общностите преди това) най-съществени отлики от международните организации. В Международното право няма международна организация, която да е овластена да създава чрез своите органи правни норми, задължителни не само за самата нея или за членуващите държави, но и за всички правни субекти в тях – и при това в изключително много на брой и с огромна значимост материи. Никоя друга международна организация не разполага с такова видово многообразие от актове[269], покриващи много широк спектър на една разгърната нормотворческа и административна дейност[270]. Разбира се, авторите на УД – очевидно съзнателно – са избягвали използването на най-типичното за националната нормотворческа власт наименование – законите. Опитът с Конституцията за Европа регламентите да бъдат наречени „европейски закони” , а директивите – „европейски рамкови закони” , завърши с неуспех и бе определен като грешка, поради което ДЛ запази старите наименования на най-активно използваните съюзни правни актове.

В същото време обаче неуморният „съавтор“ на европейското право – Съдът в Люксембург – не се колебае да нарече интеграционната правна система „законодателна система“[271] и дори да говори за „законодателната власт“[272].

Като „производни източници“ могат да бъдат определени всички правни актове, които се приемат на основата на първичен източник. Те са производни, защото авторите им ги приемат само ако и доколкото УД са го предвидили (или го допускат). Поради това се използва и израза „вторични източници“. Подобно разбиране несъмнено важи за „класическите“ производни източници – актовете, изброени в чл. 288 ДФЕС (преди чл. 249 на ДЕО)[273]: регламент, директива и решение (нататък в раздел 1-3). Някои автори разглеждат като „производни“ именно и само тези източници, а всички други определят като „допълнителни“, „нетипични“ и др. От една страна, „класическите“ производни източници са изрично предвидени като видове актове (чл. 288), а, от друга страна, тяхното приемане е изрично предвидено – често и с точното посочване на един от тези три вида – в множество конкретни разпоредби в различните материи, в които на ЕС е предоставена компетентност. За тези актове се прилага общ режим, включващ няколко много съществени и строго съблюдавани от СЕС изисквания (чл. 296 на ДФЕС, Раздел 5). Към тях чл. 288 добавя препоръката и становището, които следва да се разглеждат като тълкувателен източник (Раздел 4). Поради огромното практическо значение на актовете по чл. 288 на тях ще бъде отделено най-голямо внимание в този труд.

Същото разбиране е приложимо и по отношение на онези правни актове, които институциите създават въз основа на изрично овластяване на УД, но които не попадат в изброяването по чл. 288 – международни договори с трети страни (нататък Глава 4, Раздел 2), неадресирани (нормативни?) решения и други актове (Глава 3).

Подобно определение обаче се оказва тясно за всички други актове – извън номенклатурата, нетипични, неименувани, които институциите (си позволяват да) приемат при упражняването на своите компетенции и за природата, обхвата и за приемането на които чл. 296, ал. 1 изрично предвижда възможност (Глава 3, Раздел 1).

Редом с това след влизането в сила на ДМ стана възможно да се приемат актове в новите две материи („стълбове“) на ЕС, за които номенклатурата на ДФЕС не се прилага (Глава 3, Раздел 2).

„производни източници“ на Правото на ЕС са всички актове, приемани от институциите на ЕС при упражняването на техните компетенции съгласно Учредителните договори.

Това разбиране извежда като определящо наличието на компетентност, а не наличието на изрично правно основание, то е едно функционално, респ. ненормативно разбиране. Смея да вярвам, че именно такова разбиране съответства по-точно на практиката на институциите и действителното многообразие от актове, приемани от тях… Не случайно, когато приемат правен акт, който не попада в изброяването по чл. 288 или не е изрично предвиден в дадена норма на УД, институциите на ЕС посочват правното основание – така, както чл. 296 ги задължава да правят това за актовете по чл. 288. В същото време посоченото определение подчертава определящата роля на УД[274] – и невъзможността на институциите да приемат мерки извън предоставената им с УД компетентност (разбира се, разглеждана разширително, съгласно постоянната практика на СЕС).

Според проф. Готрон производното право „включва всички едностранни правни актове, приети от общностните институции на основание на правомощията им за прилагане на Договорите“[275]. Проф. Жаке приема, че „категорията актове на производното право обхваща цяла серия актове, основаващи се на УД. Наименованието „производно право“ разкрива, че тяхното приемане произтича от първичното право“[276]. За Р. Иванова „под производно (вторично) право се разбират актовете, приети от институциите на Общностите“, но разглежда сред тях само изброените в чл. 249 на ДЕО и тези по ІІ и ІІІ стълб на ЕС[277]. Проф. Жасмин Попова приема, че „на практика отделните актове не са така ясно разграничени, както това изглежда в текста на чл. 249 на ДЕО“[278].

Проф. Жан-Виктор Луи обобщава: „Изразът „производно право“ е традиционен. Той покрива съвкупността от актове, приемани от институциите с оглед постигането на целите на Договорите… Прилагателното „производно“, изведено от юриспруденцията, се използва за означаване на функцията на тези актове и тяхната подчиненост на Договорите. То е за предпочитане пред прилагателното „вторично“, често използвано в немски текстове, което лошо отразява съотношението на съвкупността от тези актове с Договорите, тъй като някои от тях се уподобяват на законодателни актове, както признава и СЕС…“[279]