Лекции по право на ЕС (стр. 37 )

Всички тези актове съдържат в по-голяма или в по-малка степен формалните реквизити на договор, сключен от държавите-членки в приложение на Учредителните договори. Чл. 293 ДЕО изрично предвиждаше възможност ДЧ да сключват помежду си договори за постигане на защита на правата на гражданите си (по-специално еднаквото третиране, премахването на двойното данъчно облагане, изпълнението на съдебни и арбитражни решения, взаимното признаване на търговските дружества и др.). Извън тези случаи ДЧ са свободни по своя инициатива да сключват допълнителни договори, които да „улесняват“ приложението на Учредителните договори. Съществена особеност обаче е, че и в двата случая в подготвянето на тези актове активно участват съюзните институции, а ратификационните документи се депозират при Секретариата на Съвета. За да бъдат действително съюзно право, те трябва да бъдат сключени и ратифицирани от всички ДЧ. Съдът на ЕС е компетентен да се произнася по тълкувателни въпроси.

Това са правни актове, създадени не от институциите, а в резултат на съгласие между ДЧ, но във връзка с прилагането на УД. Може аргументирано да се оспори доколко тези актове са „производни“ източници, поради което най-често те се разглеждат просто като „допълнителните източници“. В някои случаи може да се приеме, че става дума за междудържавни споразумения в рамките на ЕО/ЕС, които са договори между държавите-членки в материи, в които ДЧ са запазили своите компетенции, но целта на които е близка или съвпада с целите на Общностите/Съюза.

2.  В тази категория могат да бъдат поставени поне четири вида договори между ДЧ, които ще проследя съвсем накратко поради практическото им значение през годините.

1.1.  Общностни конвенции по чл. 293 на ДЕО: в изпълнение на разпоредбата на чл. 293 на ДЕО са сключени редица договори, сред които по-съществено значение имат:

–  Брюкселската конвенция от 01.01.01 г. относно съдебната компетентност и изпълнението на съдебните решения по граждански и търговски дела – днес заменена от Регламент 44 44/2001 от 01.01.01 г. [743], приет на основата на въведените с ДА нови компетенции по Дял ІV (Визова и имиграционна политика);

–  Конвенцията от 01.01.01 г. относно признаването на юридическите лица;

–  Конвенцията от 01.01.01 г. относно премахването на двойното облагане;

–  Европейската конвенция от 01.01.01 г. относно процедурите по неплатежоспособност;

–  Римската конвенция от 01.01.01 г. относно приложимото право по договорни задължения и др.

2.2.  Общностни конвенции, непредвидени в УД: като отделен вид могат да бъдат посочени актове, които по характер са междуправителствени споразумения, приети в изпълнение на някоя от целите на УД, но които се поставят извън приложното поле на УД, като например:

–  Шенгенското споразумение от 01.01.01 г. и споразумението по прилагането му от 01.01.01 г. относно премахването на контрола по вътрешните граници, които със съответния протокол към ДА станаха вътрешно Право на ЕС;

–  Конвенцията от 01.01.01 г. относно европейските патенти;

–  Устава на Европейското училище от 01.01.01 г. (който трябва да бъде заменен от смесена конвенция за устава на европейските училища, за присъединяването към която СМ взе решение на 17 юни 1994 г.).

По повод този устав СЕО отсъжда, че „ако приложението на една разпоредба на УД или на производното право... е препятствано от дадена мярка, приета в изпълнение на една конвенция, сключена между ДЧ извън приложното поле на УД, тази мярка трябва да се счита за противоречаща на задълженията, произтичащи от чл. 5, ал. 2 ДЕО (дн. чл. 10)“[744].

c.  Решения и споразумения, сключени от представителите на ДЧ, заседаващи в рамките на Съвета – в някои случаи самите УД препращат към „общо съгласие на правителствата на ДЧ“ (като за номинирането и по-късно назначаването на членовете на ЕК – редакцията на чл. 214 на ДЕО преди ДН, назначаването на състава на СЕО – чл. 223 на ДЕО, днес чл. 253 на ДФЕС, и др.). В други случаи представителите на ДЧ по своя инициатива вземат решения, които считат за необходими за функционирането на ЕС, но за които УД не са предвидили овластяване (нито изрично, нито въз основа на резервните механизми по чл. 308 на ДЕО, днес чл. 352 на ДФЕС) на съюзните органи. Най-често те се приемат по подобие на съюзните актове – по предложение на ЕК, след консултиране с ЕП, в рамките (по повод) на заседание на СМ, публикуват се в Официалния вестник на ЕС и нерядко възлагат мерките по изпълнението им на съюзните институции.

Те се разглеждат като пълноценни международни договори. Сключват се „в рамките на Съвета“ и в свободна форма. Поради това, че се сключват от „представителите на ДЧ“, следва, че тези представители трябва да се съобразят със съответните национални конституционни изисквания. Най-често в подготовката на подобни актове активно участва ЕК. Нормално е също подобни решения да предвиждат приемането от институциите на ЕС на последващи изпълнителни актове.

Типичен пример за такова решение с голямо практическо значение е решението от 01.01.01 г. за ускоряването на въвеждането на Митническия съюз[745].

Правният режим на тези актове е спорен. От една страна, доколкото става дума за актове на представители на правителствата на ДЧ, те следва да имат правна сила, съпоставима с тази на УД. Точно тук следва да намери приложение например въпросът за йерархията между отделните първични източници (виж по-горе...). Въпреки това се приема, че тези актове не могат да бъдат предмет нито на производство за отмяна, нито на преюдициално запитване за валидност – те са израз на съгласуваната воля на ДЧ (по-скоро като субекти на МП). Не е невъзможно обаче тяхната несъвместимост с УД да бъде прогласена – например по повод производство за отмяна на акт на институциите, приет в изпълнение на едно такова решение.

Всички ДЧ са длъжни да изпълняват тези решения като първичен източник и на общо основание са обвързани от задълженията си по чл. 10 на ДЕО (днес чл. 4, § 3 на ДФЕС).

С основание се поставя въпросът за правната уместност на приемането на такива актове. Ако те се приемат за изпълнение на някоя от целите, определени от УД, то или следва да има предвидена компетентност на институциите в тази насока (и тогава трябва да се приеме акт на институциите, а не на правителствата, представени в една от тях...), или ако не е предвидено изрично овластяване, може да се приложи на общо основание разпоредбата на чл. 308 на ДЕО (днес чл. 352 на ДФЕС), предназначена да предоставя валидна правна основа за приемане на актове от институциите именно в случаи, когато постигането на целите изисква приемането на определени мерки, за което институциите не са овластени.[746]

На практика в последните две десетилетия ролята на този тип актове значително намаля и те се срещат твърде рядко.

Тук могат да бъдат поставени и една особена природа актове с програмен характер: т. нар. „вътрешни смесени актове“, приети едновременно от Съвета и от ДЧ – декларации, резолюции и становища (отнасящи се до Общностите и приети по общо съгласие на ДЧ).

Като особен вид актове могат да се разглеждат декларациите на ДЧ, заседаващи в рамките на Съвета – доколкото, от една страна, не представляват „решения“, а от друга – не са напълно лишени от косвени правни последици.

2.4. Европейските конвенции по Третия стълб на ЕС. Това са конвенциите на ДЧ по Третия стълб, приети на осн. стария чл. 34, § 2, т. „d” ДЕС[747]. Тази разпоредба на ДЕС предвиждаше по изброените в чл. 29 на ДЕС въпроси „създаването“ на конвенции чрез акт на Съвета, приет с единодушие и подлежащ след това на ратификация от „поне половината ДЧ“, за да влезе в сила. По силата на стария чл. 35 ДЕС СЕО бе компетентен да се произнася по тълкувателни запитвания по тези конвенции и по актовете за приемането им.

Според първоначалната редакция на Договора от Маастрихт конвенциите бяха предвидени като основен и единствен нормативен инструмент, който ЕС следва да използва при необходимостта от сближаване на правната уредба на държавите-членки по въпроси, спадащи в обхвата на Третия стълб. Началната уредба на конвенциите на Третия стълб не се отличаваше от общия международноправен режим. Определеният ред на тяхното приемане и прилагане до Договора от Амстердам ги характеризира като класически международноправни договори, сключвани между държавите-членки на ЕС. Тази им особеност съответно ги прави практически непълноценни като нормативен инструмент на Третия стълб в сравнение с правните актове, използвани в общия режим на европейска интеграция. Това се дължи, от една страна, на необходимото съгласие на всички държави-членки за тяхното приемане, което свежда до минимум възможността да се постигат ефективни нормативни решения. От друга, тежкият ред на тяхното прилагане в крайна сметка води до това, че те влизат в сила дълго след приемането им и след определения срок за тяхната ратификация, а в редица случаи дори не биват ратифицирани от всички държави-членки.

С Договора от Амстердам беше предвидена възможност сключените в рамките на Третия стълб конвенции да влизат в сила между държавите-членки, които са ги ратифицирали, когато броят на ратификациите надмине половината държави от Съюза. Въпреки това и предвид въвеждането на един значително по-ефективен нормативен инструмент – рамковото решение, конвенциите по Третия стълб останаха изключително рядко използвани.

Договорът от Лисабон премахна окончателно тази разпоредба (стария чл. 34 на ДЕС).

3.  Правни последици

Значението на всички тези актове на „допълнително“ общностно/съюзно право произтича от техния предмет, който винаги е в тясна връзка със съюзното право. Съвсем формално всички тези актове могат да бъдат разглеждани като договори, за които условно важат правилата на Международното публично право и като такива са равнопоставени на Учредителните договори. По своя вътрешен смисъл и предназначение и по своята предметна логика обаче те се явяват допълнение, приложение и продължение на УД и поради това традиционно се разглеждат като безусловно поставени „под“ УД – и над вторичните източници на Общностното право.

Това са актове, годни да пораждат правни последици – на първо място за страните по тях, а предвид съдържанието им – и за частните лица. Възможността такива актове да проявяват директен ефект е несъмнена – но тя зависи изцяло от волята на авторите на акта и проявлението є в конкретни форми, отговарящи на изискванията за директен ефект. Така например общностните конвенции несъмнено са годни да проявят директен ефект, докато декларациите на ДЧ например – очевидно не.