Лекции по право на ЕС (стр. 53 )

Прави впечатление обаче, че още с ДЕС от Маастрихт е приета Декларация относно йерархията на общностните актове, която имплицитно признава липсата на ясно установена йерархия и нуждата от такава и възлага на бъдещата МПК (която ще приеме Договора от Амстердам) да „провери доколко е възможно да се преразгледа класификацията на общностните актове с оглед установяване на съответна йерархия между различните категории норми“[1073].

Без да навлизаме в спора нужна ли е изрична нормативна уредба на йерархията на съюзните правни източници, съм убеден, че във всички случаи е необходимо изучаването на пълното съобразяване с тази йерархия. Поради това, след като сме проследили основните групи съюзни правни източници, е наложително да изясним въпроса за отношенията между тях, сиреч за йерархичното им място, пряко свързано с действието им.

* * *

Ханс Келзен прокарва разграничение между формалната и субстанциалната йерархия, между „валидност“ и „съобразеност“ (съответно между зачитането на процедурните изисквания – „валидност“, и съобразяването с материалното съдържание – „съобразеност“)[1074].

Проф. Готрон е лаконичен: „Йерархията на източниците е определена от писани разпоредби и най-вече от съдебната практика“[1075]. Най-ясно виждането на СЕО е изразено по делото international Fruit Co. et a… от 1972 г.[1076], т. 5: международните договори, обвързващи Общността, както и принципите на МП като такива имат предимство пред производното право.

От подобни индикатори става ясно например, че международното право на ЕС заема в йерархията на неговите правни източници място, съответно на това, което международното право на повечето европейски държави заема според националните им конституции – след Конституцията и преди вътрешните закони[1077].

Съвсем опростено – и поради това не съвсем точно[1078] – йерархията на съюзните правни източници може да бъде представена по следния начин.

1.  Конституционен корпус („конституционна харта на една правова общност“)

Начело на йерархията на съюзните правни норми стоят първичните източници в качеството им на материална конституция на ЕС. Той включва редица източници:

1.1.  Учредителните договори, определени от СЕС като „конституционна харта на една правова общност“[1079], заедно с протоколите и декларациите към тях[1080].

В рамките на УД обаче също може да се прокара ясна йерархия между встъпителните – и базови! – разпоредби на ДЕС (преамбюл, чл. 1-6, 9 и 10 и други[1081]) и ДФЕС (преамбюл, чл. 1-6 и някои от разпоредбите на Част І и Част ІІ) и всички други разпоредби, приложими само в контекста на първите и най-често предназначени да ги доразвият.

Силен аргумент за йерархия сред нормите на УД дава новият чл. 48 на ДЕС, който за първи път предвиди изрично процедура „за преразглеждане” на УД – и то в няколко разновидности.

Обикновената процедура (чл. 48, § 2-5) позволява на ДЧ (правителството), на ЕП и на ЕК възможност да предложат на Съвета преразглеждане на УД, което да засегне дори и най-съществените въпроси (режима на компетенциите), като за целта се свиква Конвент или Междуправителствена конференция.

Опростените процедури (§ 6 и 7) позволяват изменение по много по-облекчен ред (само решение на ЕСв, одобрено от ДЧ по собствения им конституционен ред) по отношение на всяка разпоредба на Част ІІІ на ДФЕС (освен тези за външните отношения) – което очевидно определя на тези разпоредби второстепенно място във вътрешната йерархия на УД. Това може да се установи и от тяхната редакция - това са разпоредби, предназначени да конкретизират осъществяването на компетенциите на ЕС (предвидени в чл. 1, 4 и 5 на ДЕС и изброени изчерпателно в чл. 3-6 на ДЕС и в чл. 24 и сл. на ДЕС относно ОПВРС).

1.2.  Договорите за изменение на УД – т. нар. „малки“ и „големи ревизии“ – последната от които засега е Лисабонският договор за реформи на ЕС от 01.01.01 г.

Сред ревизиите на УД трябва да се имат предвид договорите за присъединяване на нови държави-членки – но като „малки ревизии“, т. е. само разпоредбите им, предвиждащи изменения (дори временно неприлагане на отделни разпоредби[1082]) в УД. В останалите свои текстове тези договори са част от международното право на ЕО/ЕС като типични смесени договори. Техните разпоредби трябва да се разглеждат, „като се държи сметка за фундамента и системата на ЕО/ЕС, както са закрепени от Договора“[1083] – т. е. осъществяваните изменения не могат да излизат извън духа, целите, респ. рамките на УД – това могат да са изменения „във“, а не изменения „на“ УД.

1.3.  Някои автори поставят в корпуса на първичните източници и някои „допълнителни“ („помощни“) източници – решения на Съвета, ратифицирани от ДЧ; решения на представителите на ДЧ в рамките на Съвета (или „заседаващи в Съвета“); решения на Съвета за изменение на УД, които не подлежат на ратификация (относно визовата и имиграционната политика по чл. 67 на ДЕО, днес отменен) и евентуално други подобни.

Извън изброяването стои със съществена практическа значимост въпросът за вътрешната йерархия на първичните източници – доколкото няма съмнение например, че договорите за присъединяване на нови ДЧ не могат да изменят съществени разпоредби на УД, а само такива, които естествено подлежат на коригиране във връзка с разширяването. Същото се отнася и за последната група първични източници – те не могат да противоречат на УД, въз основа на които се приемат, респ. да внасят съществени изменения в тях (за онези, които са предвидени да внасят частични изменения). От друга страна, „ревизиите“ на УД не би следвало да са ограничени от каквато и да било подчиненост – с една „голяма“ ревизия би трябвало да може да се внесат всякакви изменения в който и да е УД (както всъщност предвижда чл. 48, § 2-5 на ДЕС).

За съжаление на доктрината СЕО досега не е имала много поводи да се произнесе по същество по въпроса за вътрешната йерархия на първичните източници.

2.  Принципите на правото

Техният обхват, още повече изброяване са може би територията на най-разнообразните виждания в цялото Право на ЕС[1084], подхранвани и от сравнително богатата, но напълно несистематична практика на СЕС.

За едни (Жаке) общите принципи обхващат „структурните принципи, основните права, принципите, свързани със зачитането на правната сигурност и ограничаването на оперативната самостоятелност на законодателя“[1085].

За други (Готрон) „всеки опит за класификация е относителен“, но могат да бъдат очертани четири групи: принципи на международното право (някои!); принципи, „присъщи на организирания правопорядък, („аксиоматични“); принципи, изведени от СЕО от собствената природа на Общностите, и принципи на правото на страните-членки. Но... „оказва се, че някои от принципите принадлежат на няколко от тези категории“[1086].

За нуждите на този кратък преглед ще приема, че тази група източници включва най-общо следните принципи:

Основни правни принципи – естествено присъщи на всеки правопорядък, иманентно свързани със самата идея за правото, а защо не и за правовата държава (доколкото СЕС разглежда ЕО/ЕС като „правова общност“).

Правни принцип, общи за държавите-членки. Разбира се, когато се позовава на тях, СЕС не счита за нужно да прави анализ дали един принцип е несъмнено присъщ на конституционните традиции на всички – вече 28… – ДЧ.

Принципи на международното право – СЕС си служи с тях почти „както си реши“. Едни принципи счита за несъмнено приложими в интеграционния правопорядък, други – за несъвместими с „неговата особена природа“…

Принципи, изведени от природата на ЕС. Тук могат да бъдат поставени както основополагащите принципи на интеграция, лоялно сътрудничество, предоставена компетентност, непосредствена приложимост, примат и директен ефект и т. н., така и един много широк кръг други принципи и „общи ценности“, чието очертаване е не само изключително трудно, но и крайно условно, доколкото различните автори категоризират като „принципи“ („на ЕС“, „на правото на ЕС“, на „интеграцията“ и т. н.) различни основополагащи ценности, идеи и начала. Едни от тях имат изрична договорна уредба (напр. лоялното сътрудничество – още от чл. 10 на ДЕО или днес принципа на интеграцията и принципа на предоставена компетентност); за други такава е изключително трудно да се посочи...

Основните права – спорно е дали те трябва да се разглеждат като обособена категория, доколкото или възпроизвеждат (отразяват) общите конституционни традиции на ДЧ, или възпроизвеждат (отразяват) източници или принципи на международното право, от които ЕО/ЕС се считат обвързани (напр. по силата на чл. 6 ДЕС след ревизията от Амстердам относно ЕКПЧ и след ревизията от Лисабон относно ХОПЕС).

Част от тези принципи са „писани” (закрепени вече изрично) при това с ранг на първичен източник, поради което с достатъчно основание може да се постави въпросът дали поне някои от тези принципи не следва да се разглеждат като част от първичните източници “, т. е. от „конституционния корпус“ – било поради своя конституционен характер, било защото самите УД и останалите първични източници несъмнено са съобразени с тях.

Във всички случаи ми се струва безспорно, че общите правни принципи следва да се разглеждат като имащи по-голяма правна сила от международното право на ЕС.

Колкото до въпроса за йерархията между различните принципи – особено като се има предвид делението им на „писани” и „неписани“, – той, според мен, остава неизяснен и чака своето развитие в практиката на СЕС…

Международното право на ЕО/ЕС

Редица автори избягват да разглеждат като обособена самостоятелна група „международното право на ЕО и ЕС“, доколкото става дума за твърде различни по правно основание, възникване и действие правни източници.

Според мен като източници на Правото на ЕС, стоящи след първичните източници и правните принципи и преди „производните“ и другите актове на институциите, следва да се разглеждат:

Международните договори на Общностите/ЕС с трети държави и международни организации (и актовете на институциите, създадени с тези договори, които имат същата правна сила като самите договори);

Смесените международни договори (по които страни са както ЕО/ЕС, така и техните държави-членки – напр. договорите за асоцииране и др.);