Лекции по право на ЕС (стр. 31 )

3.2.4. Правните актове на институциите (и другите органи, служби и агенции), дори след влизането им в сила, могат да бъдат отменяни на общо основание и във всеки момент от техния автор, все така при зачитане на принципите за доверие в законодателството и правна сигурност[629]. И обратно – оттегляне на акт, при което не са зачетени тези принципи, ще бъде обявено от СЕС за незаконосъобразно[630].

4. Оттегляне на съюзен акт

Поради посочените по-горе аргументи обаче и оттеглянето на един акт от органа, който го е издал, също е подчинено на строги изисквания[631]. Проф. Жаке отбелязва: „За разлика от отмяната, която прекратява действието на акта в бъдеще, оттеглянето заличава и вече настъпилите правни последици“[632].

4.1. Според СЕС оттеглянето на влязъл в сила акт ще има действие занапред, освен ако в самия акт не е посочено обратното и ако се прави в разумен срок[633] и при зачитане на интересите на лицата при респект на принципа за доверие в законодателството и при надлежно мотивиране[634].

4.2. Оттеглянето на един валиден акт е несъвместимо с общите принципи на правото[635].

4.3. Разбира се, един акт може да бъде оттеглен само от институцията, която го е приела[636]. Особено интересно обаче е разбирането на СЕС, че дори акт, приет от СМ и ЕП в процедурата по съвместно приемане, може да бъде оттеглен само от СМ: „актове на Съвета са тези, на които той е автор – сам или съвместно с ЕП. От различни разпоредби на ДФЕС следва, че актовете, приети съвместно от Съвета и ЕП, са актове на Съвета“[637]…

5. Редактиране и кодификация

5.1. Влезлите в сила индивидуални актове са окончателни за техния автор[638] и ако не бъдат атакувани от активно легитимираните лица, остават в сила – и могат да бъдат предмет само на граматически, респ. езикови, корекции[639]. В контекста на усилията за осигуряване на прозрачност, опростяване и по-голяма разбираемост на общностните актове на 28 ноември 2002 г. ЕП, СМ и ЕК приеха междуинституционно споразумение относно по-лесно разбиране на актовете[640] – в резултат стана възможно обнародването на консолидирани версии на многократно изменяни актове.

Ученият с най-добро познание отвътре на съюзния нормотворчески процес проф. Жан-Пол Жаке прави ясно обобщение: „Нарастването на законодателната активност на ЕС, наличието на различни правораздавателни традиции, последиците от търсенето на компромиси както вътре в институциите, така и помежду им, техническата комплексност на урежданите материи – всичко това прави трудно създаването на ясни и разбираеми текстове. …Разбираемостта на съюзното законодателство често е жертва на множество изменения“[641].

5.2. В същото време точно обратното е категоричното изискване на УД и трайната тенденция в развитието на ЕС – „колкото може по-близко до гражданите“[642]. Една от основните задачи пред Конвента за бъдещето на Европа през 2002-2003 г. бе да предложи „приближаване на гражданите към европейския проект и европейските институции“, което на първо място предполага „опростяване на инструментите за действие на Съюза“.

За постигането на по-високо качество на общностните правни актове през 1993 г. Съветът приема Резолюция относно редакционното качество на общностното законодателство. Към ДА бе приложена декларация в същия смисъл, а в изпълнение на политическата воля, заложена в тази декларация, ЕП, СМ и ЕК приеха на 22 декември 1998 г. междуинституционно споразумение. Разпоредби в този смисъл предвидиха и вътрешните правилници на институциите, като съответна задача се възлага дори на Комитета на постоянните представители.

5.3. От друга страна, необходимостта от опростяване или консолидиране на текстовете, изменяни многократно през годините, налага два подхода. Единият – публикуване на консолидирана версия на актовете, без правна сила, предназначена обаче да улесни тяхното ползване. Фактът, че става дума за „работна консолидирана версия“, а не за автентичен правен акт, се посочва изрично в самото начало на публикацията. В такъв вид достигат до обикновения читател дори Учредителните договори. Такова консолидиране се прави от Службата за публикации на ЕК.

Вторият възможен подход е осъществяването на кодификация – систематизирането на множеството действащи актове (основен и изменения и допълнения) в един нов валиден акт. Процедурата по кодифициране е уредена в междуинституционно споразумение от 1994 г.

Раздел 6.

Нова номенклатура на правните актове,

въведена с Лисабонския договор

Лисабонският договор въведе принципно нова номенклатура на правните актове на институциите на ЕС – основно с цел да въведе яснота относно тяхната йерархия: „пирамида с три нива” според сполучливия израз на проф. Жаке, който обаче сам отбелязва: „както и до сега, наименованието на актовете не е особено показателно за тяхното място в йерархията на нормите”.

6.  Новата номенклатура на ДФЕС всъщност въвежда три категории правни актове:

-  законодателни актове (чл. 289 на ДФЕС);

-  делегирани незаконодателни актове (чл. 290 на ДФЕС);

-  изпълнителни актове (чл. 291 на ДФЕС).

Тази номенклатура цели да очертае ясно йерархичното място на отделен правен акт, без обачеда е обвързана с наименованията на отделните видове актове. Конституцията за Европа от 2004 г. предвиждаше заменяне на наименованията: вместо „регламент” – „европейски закон”, а вместо „директива” – „европейски рамков закон” (доста по-ясно, но политически твърде немустно, заради неприемловото звучене по подобие на едно държавно законодателство и прокрадващото се внушение за етатистки федерален характер на ЕС). ДЛ изостави този неприемлив подход и остави наименованията на актовете непроменени, но наложи обособяването на три (относително) ясно разгранимени категории и задължителното допълване на наименованието на акта с квалифициращо прилагателно. Така всяка от трите категории актове може да включва регламенти, директиви или решения, но в тяхното наименование задължително присъства ориентиращото допълнение „делегиран” или „изпълнителен”.

Понятието „делегиран акт” има предназначение да регулира особените ситуации, произтичащи от сложното разпределяне на изпълнителните функции (според Жаке „власт”) в рамките на ЕС между неговите институции и ДЧ.

Доста озадачаващо обаче новата редакция на чл. 263 на ДФЕС (относно производството за отмяна на актове на ЕС, сякаш въвежда една четвърта категория – „подзаконови актове”. Тази категория не е дефинирана в ДФЕС и очевидно обобщава двете категории актове, приемани в изпълнение на законодателните актове – делегирани и изпълнителни. Ясното съдържание на понятието обаче остана отново задача на люксембургската юриспруденция, с която вече пет години тя не е намерила подходящ повод да се справи…

Впрочем, въпреки очевидния стремеж към постигане на яснота, новата редакция на ДФЕС след ЛД сякаш усложнява нещата още повече, използвайки отделно и понятието „незаконодателни актове” в чл. 290… При това не на езиковите особености се дължи липсата на идентичност на понятията „подзаконови актове” и „незаконодателни актове”[643]…

7.1.  Член 289 на ДФЕС, въведен с ДЛ, предвижда всички основни правни актове на институциите на ЕС да се приемат съгласно „законодателна процедура”.

7.1.1.  Обикновена е процедурата по съвместно приемане на правни актове от Съвета и ЕП по предложение само на ЕК, която се приема за основна и се прилага винаги, когато не е предвидено изрично прилагането на друга нормотворческа процедура за „специфичните случаи”. Процедурата е уредена подробно в чл. 294[644].

7.1.2.  Специална е всяка друга законодателна процедура, предвидена в УД, за приемане на правен акт от „ЕП с участието на Съвета” или от „Съвета с участието на ЕП” (§ 2).

7.1.3.  Правните актове, приети по „обикновената” или по „специална” законодателна процедура се считат за „законодателни актове”. Това обаче не се отбелязва в наименованието на съотвения акт.

7.1.4.  Нормотворческите процедури за приемане на актове в останалите случаи, когато УД предвиждат или допускат това, не се считат за „законодателни”, респ. приетите по такива процедури актове не са „законодателни актове”.

7.2.  Законодателните актове уреждат основните въпроси от материите, в които ЕС има предоставена компетентност. „Като се има пред вид досегашната практика на приемане на общностна уредба в базови и изпълнителни нормативни атове, може да се допусне, че законодателните актове ще определят основните правила, на които се подчиняват отношенията в дадената материя; основните права, които произтичат за частните лица от нея; основните форми на регулиране на национално или европейско ниво; основни разрешения на политиката на Съюза; активни мерки, които следва да бъдат приложени за постигането на определени общи цели и др.”[645]

7.3.  Член 290 на ДФЕС предвижда възможност законодателен акт да овласти ЕК да приема „незаконодателни актове от общ характер”

7.3.1.  Овластяването, наречено според чл. 290 „делегиране”, се прави изрично в законодателния акт и определя целите, съдържанието, обхвата и продължителността” на овластяването.

7.3.2.  Не могат да бъдат предмет на делегиране „съществените елементи” от една материя – като преценката, разбира се, се прави от органа, който приема акт, а при спор принадлежи на Съда на ЕС.

7.3.3.  Законодателният акт определя изрично условията на делегирането, които могат да включват:

-  възможност за оттегляне от ЕП и Съвета на делегирането;

-  и срок за влизане в сила на делегирания акт.

7.3.4.  В наименованието на акта – регламент, директива или решение – изрично се добавя прилагателното „делегиран”.

7.4.  Незаконодателният акт „допълва или изменя определени несъществени елементи от законодателния акт”.

7.4.1.  Няма нормативна уредба на разбирането за „допълване” или „изменяне” и очевидно тежестта да установи правила отново ще легне на Съда на ЕС.