Лекции по право на ЕС (стр. 20 )

– понякога може да е необходимо изменянено или денонсирането на заварен международен договор на съответната ДЧ (арг. и от чл. 351, ал. 2 на ДФЕС).

2.5.2. Подзаконови (административни): приемане, изменяне или отменяне на действащи подзаконови нормативни актове от всякакъв ранг;

2.5.3. Организационни (също административни и също с правен акт): създаване, закриване или преобразуване на държавна структура (орган) или разширяване/намаляване на компетентността на действащ орган, обучаване на администрацията и т. н.;

2.5.4. Бюджетни (законодателни или административни): предвиждане на бюджетни средства за създаването на нов орган или разширяването на дейността на съществуващ орган, възнаграждения, закупуване на техника, материали и др. – така че да се гарантира ефективното предоставяне на предвидените в директивата права на частните лица.

2.6. Въпросът за „свободата“ на подбора на мерките обаче е особено съществен. Макар че разпоредбата на чл. 288 е ясна: „директивата оставя на ДЧ свобода на избор на формата и начина“ и дори когато редакцията на една директива е достатъчно широка и дори формално оставя оперативна самостоятелност на националните власти, „изборът на вида и съдържанието на националните мерки е съществено обусловен от предмета на директивата“[385].

2.6.1. СЕС, макар и предпазливо, е склонен да наложи изискване за „паралелизъм“ – мерките по транспонирането на една директива да са съответни (аналогични, подобни) на националните норми, уреждали съответната или близки материи.

2.6.2. Така и когато се транспонира директива, внасяща изменения в предходна директива, СЕС изисква националните мерки да са от същия вид като тези, приети по транспонирането на предходната директива, респ. те да бъдат изменени в контекста на новата директива[386].

2.6.3. В своята съвкупност мерките трябва да допринасят в пълна степен (не в „максимална“, което създава представата за „максимално възможното с оглед обективната ситуация в страната“ и звучи като основание за оправдаване на недобро транспониране – нещо, което СЕС последователно не толерира…) за постигането на резултатите, предписани от директивата. При добро транспониране в националното право на една ДЧ трябва да са уредени и гарантирани правата, предписани от директивата (по-конкретно или по-общо), така че частните лица да могат в пълна степен да се ползват от тях в предвидените хипотези. Разбирането за „пълна степен“ е особено важно в случаите, когато разпоредбите на една директива действително оставят широка свобода на преценка на националните власти. То е от голямо значение и за националния съдия, когато му се налага да прави преценка дали една директива е транспонирана „добре“ в националното право – респ. ако не е транспонирана добре, да пристъпи към установяване (по искане на страна по делото) дали дадена разпоредба на самата директива може да породи директен ефект. За тази цел те не трябва да се осланят само на формалния факт, че даден национален правен акт е „приет/изменен за транспонирането“ на съответната директива, а да анализират по същество и в дълбочина разпоредбите на директивата и на релевантното национално законодателство[387].

2.6.4. Проф. Дени Симон обобщава, че „задълженията на държавите-членки в това отношение не са твърде различни от тези по прилагането на регламентите – принципът за еднообразното прилагане на Съюзното право изисква да се гарантира пълното изпълнение на директивата, цялата директива и само директивата“[388].

2.6.5. Изискването за ефективно транспониране и за транспониране на „цялата директива“ е подчертавано многократно в люксембургската юрис­пруденция[389].

2.6.6. Това задължение – тежащо основно на компетентните по съответната директива (в зависимост от материалния ù обхват) национални власти – е различно от задължението за ефективно прилагане, тежащо на всички национални власти – административни и съдебни[390]. Полезният ефект на една директива не се изчерпва само с доброто ù транспониране, но предполага също всички материално засегнати национални власти да прилагат директивата – т. е. да вземат всички необходими мерки[391]: централни, регионални[392] или местни[393], държавни или обществени организации с публични функции.

2.7. Задължението за транспониране тежи на „държавата“. Така неизпълнението (нетранспонирането) на една директива може да бъде вменено на държавата заради поведението (действие или бездействие) на:

– нейните централни представителни органи (парламент, правителство, в по-редки случаи държавен глава, когато упражнява оперативна власт);

– всеки друг държавен орган;

– но и друг субект, който упражнява държавни функции или е под контрола на държавата – напр. държавно предприятие[394], данъчен орган[395], орган на местната власт[396]; публично общинско предприятие[397] или служби по здравеопазването[398], дори конституционно независим орган, натоварен с поддържането на обществения ред и сигурност[399] – или най-общо „всеки орган, каквато и да е правната му форма, който по силата на акт на държавната власт е натоварен да изпълнява под неин контрол служба в обществен интерес и който за тази цел разполага с извънредни правомощия по отношение на разпоредбите, приложими в отношенията между частните лица“[400].

СЕС е категоричен, че „задължението за резултат, предписано от директивата, обвързва всички органи на държавите-членки, включително и правораздавателните, в рамките на техните компетенции“[401].

2.8. Във всички случаи не се счита за добро транспониране:

2.8.1. простото препращане към действащо национално законодателство[402];

2.8.2. наличието на административна или съдебна практика, съобразена с изискванията на директивата, не освобождава държавата от изискването да закрепи по стабилен (нормативен) начин правния резултат, постигнат по друг начин във въпросната практика[403];

2.8.3. предвиждането на изключения или условия, непредвидени в самата директива, или частично или избирателно транспониране[404].

2.9. Може би е необходимо да се прокара и разлика между „нетранспониране“ и „недобро транспониране“. Една директива ще бъде „не-транспонирана“, когато държавата не е приела никакви национални мерки – нещо все пак много рядко срещано. Но често ДЧ „не транспонират коректно“ адресирани до тях директиви: вземат мерки, които обаче не са „всички необходими“, т. е. не са „достатъчно добри“, „адекватни“, поради което осъщественото транспониране е „некачествено“, „неточно“. Срокът е ирелевантен – във всички случаи за проблем с транспонирането става дума само след изтичането на срока!

Тези слабости могат да се дължат на умишлено поведение: защита на национални (най-често бюджетни) или по-често съсловни (отраслови) интереси. Могат и да са резултат на обективна ситуация (политическа криза, промени в правителството или парламентарното мнозинство, серия избори) или условно субективни слабости (неумение, липса на добра прицинка за обхвата и съдържанието на „необходимите“ мерки – най-вече сред екипа, компетентен в съответната материя и пак най-вече в рамките на съответното министерство, което трябва да „адресира“ нужните мерки). За СЕС всичко това е ирелевантно, но преди въпросът да бъде отнесен до СЕС, ЕК – овластена (и задължена!) от УД да контролира процеса – може да прояви разбиране, въз основа например на отговора, който правителството ще изпрати на нейното първо писмо („официално уведомително писмо”, по същество искане на обяснения[405]).

Във всички случаи трябва да се има предвид, че недоброто транспониране на директивите представлява най-често срещаният повод за започване от ЕК на производство срещу ДЧ по чл. 260. Именно затова ДЛ дори предвиди в чл. 260, § 3 възможност именно – и само! – в случай на „несъобщаване на мерките за транспониране на директива” (тъй като най-често липсата на съобщаване на мерките прикрива липсата на такива мерки), ЕК да поиска налагане на санкции още заедно с установяването на нарушението (а не в отделно последващо производство, както е при всчки други нарушения на Съюзното право по чл. 260).

И обратно – че стремежът на всяка ДЧ да взема добре и в срок необходимите за транспонирането мерки не остава незабелязан[406]…

ІІ. Директният ефект на нормите на директивата

1. Концепцията за директен ефект в директивата

Струва ми се необходимо още в началото на този анализ много ясно да се обобщят два фундаментални постулата:

– възможността норми на една директива да проявят директен ефект е само изключение при строго определена съвкупност от условия, възможността една директива да съдържа годни да проявят директен ефект норми също е изключение;

– възможността при определени условия гражданите да черпят права направо от нормата на една директива не освобождава държавата-адресат от абсолютното задължение да транспонира съответната директива.

Редом с постоянно налаганото в практиката на СЕС разбиране за фундаменталното значение на „еднообразното и правилно прилагане на Съюзното право във всички ДЧ“, водещо по отношение на директивите вдъхновение за интеграционния тълкувател от Люксембург е разбирането за нуждата от защита на правата на частните лица, уредени от интеграционното право, и необходимостта от допълнителна принуда спрямо националните органи да вземат съответните мерки. Възможността на частните лица „да се позоват пред национален съд на разпоредба на една директива цели да се даде възможност на този съд да провери дали компетентните национални власти, упражняващи гарантираната им свобода по отношение на формата и средствата за изпълнение на една директива, са останали в рамките на преценка, очертани от самата директива“[407].

1.1. Първоначално доктрината[408] е категорична, че очевидната разлика в законодателната уредба на регламента и директивата е достатъчно основание да се смята, че общностният конституционен законодател не е искал директивата да бъде акт, годен да поражда директен ефект. Самата идея е гражданите да черпят права от националните норми, приети в изпълнение на една директива, а не от самата нея, за разлика от възможността да се черпят права директно от нормите на регламент. Естественото предназначение на директивите е да бъдат изпълнявани от държавите-членки, не от гражданите им[409].