Лекции по право на ЕС (стр. 13 )

2.2. Договорът от Маастрихт. Втората голяма ревизия е осъществена само 5 години по-късно. На 7 февруари 1992 г. в холандския град Маастрихт е подписан историческият Договор за създаване на Европейския съюз, в сила от 1 ноември 1993 г.[255] Този договор трябва да се разглежда като най-важния акт след Римския договор за ЕИО и неговите особености трябва да се познават добре.

2.2.1. Основни особености на ДМ.

Подписан на 7 февруари 1992 г., Договорът от Маастрихт[256] влиза в сила едва на 1 ноември 1993 г. Уникалната нова система от отношения, наречена Икономически и паричен съюз, и уникалната нова конструкция – цялостен „Европейски съюз” – налагат промени в националните конституции, преди договорът да бъде одобрен от ДЧ. Разбира се, тези промени не протичат леко, а в три от ДЧ – Германия, Обединеното кралство и Дания – ратификацията бива забавена допълнително. Дания провежда неуспешен референдум през юни 1992 г. и успява да ратифицира договора едва след повторен референдум през май 1993 г., предшестван от някои „отстъпки“ на другите ДЧ. В Обединеното кралство политическите сътресения, провокирани от договора, правят ратификацията възможна едва през юли 1993 г. Най-голямо е забавянето на Германия, чийто Конституционен съд се произнася на два пъти – и едва втория път положително[257] – преди ратификацията от 01.01.01 г., след която ДЕС може да влезе в сила.

Няма съмнение – това е най-особеният договор на европейската интеграция. Неговите основни особености са поне три групи:

– от една страна, той представлява най-голямата ревизия на УД на трите Общности, а от друга – договор за учредяване на нова организационна структура, наречена „съюз”, но без правна персонификация;

– ЕС има задача да създаде нова структура, която формално не е правен субект[258] (още по-малко международна организация), но очевидно се създава с намерение да действа като самостоятелен субект (най-вече като самостоятелен фактор);

– Договорът урежда две нови материи, в които уж прилага класически междуправителствен подход (това е постоянна догма в доктрината за Правото на ЕС), но в същото време залага основите на отношения между ДЧ, които излизат от класическото междуправителствено сътрудничество и се приближават към модела на наднационалната интеграционна конструкция, закрепен в УД на трите ЕО, макар и не в същата степен на интеграционност (прехвърляне на властови правомощия).

ДЕС от Маастрихт за първи път принципно излиза от разбирането за икономическата насоченост на Европейските общности (подчертавана дотогава и от Съда на ЕО) и разширява профила на ЕИО (която се превръща от икономическа в универсална международна организация, обхващаща редица нови – не-икономически – въпроси, като образование, професионална квалификация, политика за младежта, културна политика, сътрудничество за развитието, трансевропейски мрежи, защита на общественото здраве, индустриална политика, защита на потребителя, визова политика, социална политика и дори политически права, изграждащи нововъведения институт на гражданството на ЕС, и др.) и логично я преименува – от името на общността отпада ограничителната квалификация „икономическа“ [259]...

Специално внимание заслужава въвеждането в чл. 3-с на ДЕО[260] (сетне чл. 5, днес чл. 5 на ДЕС) на принципа за субсидиарността – ключов принцип за упражняването на компетентността на ЕО/ЕС в множеството области на поделени с ДЧ компетенции, по спазването на който СЕО/СЕС е овластен да се произнася.

Редом с това ДМ закрепва създаването на нова политико-правна формация с неопределен и неопределим юридически формат, в която обаче на дълго обмисляния и подготвян „все по-тесен съюз между европейските народи“, наречен „Европейски“, се придава отчетлива политическа насоченост. В него досегашният интеграционен подход се съчетава с междуправителствения в нови две изключително важни области – външна политика и правосъдие и вътрешни работи. Налага се тази уникална нова конструкция да се обяснява чрез уподобяване на „гръцки храм с три стълба“ и терминологията за „стълбовете“ се възприема официално както в политическия, така и в доктриналния речник (нещо, също като че ли не особено типично за международното право...).

Договорът от Маастрихт съдържа 3 основни групи разпоредби:

– Изменения в текстовете на трите предходни Учредителни договора;

– Разпоредби относно новите две области на сближаване – т. нар. „Втори стълб” („Обща политика по външните отношения и сигурността”) и „Трети стълб” („Сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи”, преименуван с ДА на „Полицейско и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси”)[261];

– Заключителни разпоредби, които уреждат принципно нова процедура за преразглеждане на „договорите, на които се основава Съюзът“, и за първи път закрепват ясно уредена специфична процедура за приемане на нови членове.

2.2.2. По-съществени изменения и нововъведения, внесени с ДМ:

А. Материални изменения в ДЕО

– Икономически:

·  подготвя се преминаването към нов етап на интеграцията – изграждането на цялостен Икономически и паричен съюз, в рамките на който на ЕО се предоставят съществени нови компетенции – нейният материален обхват се разширява чувствително. Може без преувеличение да се приеме, че това е практически най-значимата част от ДМ.

– Неикономически:

·  Създадена е изцяло нова Част ІІ на ДЕ(И)О, посветена на новия уникален институт – гражданството на ЕС. Някои нови права (по характер политически) са „прикачени“ към уредените по-рано в ДЕО икономически права, без които първите не биха имали особен смисъл[262].

·  Закрепени са нови компетенции на ЕО в неикономически материи – младеж, образование, култура, трансевропейски мрежи, сътрудничество за развитието и др., с което чисто икономическият профил на ЕИО се променя, тя става универсална организация, поради което се преименува (от името отпада прилагателното „икономическа“).

Б. Институционни изменения в ДЕО

– Създава се нов орган – Европейският съвет, – който, макар и да е обявен като орган „на Съюза“, реално се произнася и по въпросите на Първия стълб, респ. е орган на Общностите и Съюза;

– Разбира се, с особен размах са продължени усилията за преодоляване на демократичния дефицит: ролята на ЕП е увеличена значително с разширяването на приложението на двете нормотворчески процедури, въведените с ЕЕА (по сътрудничество и по одобрение) и с въвеждането на още една нормотворческа процедура – по съвместно приемане на актове (дІнес вече основна!), а в СМ продължава разширяването на употребата на квалифицирано мнозинство (вместо единодушие);

– За нуждите на ИВС се предвижда създаването на нови органи – Европейска централна банка и др.;

– Създава се Комитет на регионите;

– Особено съществено изменение представлява закрепването в чл. 5 (тогава чл. 3-в) на ДЕО на принципа на субсидиарност. ПОВТОРЕНИЕ???

В. Нововъведения, въведени от ДЕС извън ДЕО

– Ключова новост е материята на Втория стълб: Дял V ДЕС замества Дял ІІІ на ЕЕА относно политическото сътрудничество, отменен от чл. 50 (бивш Р) на ДЕС. Уредбата определя целите на общата политика – като цели на Съюза и на ДЧ!, – а тяхното приложение включва на практика всички същностни въпроси на една политика по външните работи и сигурността (виж чл. 11 ДЕС);

– Изцяло нова е материята на т. нар. „Трети стълб” – уреждаща въпроси на сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи.

– В двата нови „стълба“ е предвидена нова номенклатура актове: общи стратегии, общи позиции, общи действия и др. Нови правомощия са предоставени на СЕО (правораздавателна и тълкувателна компетентност в материята на Третия стълб на ЕС).

– От много голяма важност е добре да се разбере, че новите материи на Втория и Третия стълб на ЕС не са „изменения в ДЕО“, а принципно отделна уредба – и смисълът на „стълбовете“ е именно в това, че става дума за материи, в които ДЧ все още не са склонни да прехвърлят власт, т. е. да приложат интеграционните механизми.

– За първи път се закрепват предпоставки, условия и процедура за присъединяване[263] – чл. 49 (първоначално чл. „О“). Всъщност тази разпоредба се основава на чл. 237 ДЕИО, чл. 205 ДЕОАЕ и чл. 98 ДЕОВС (номерацията преди ДА).

Към ДЕО са приложени 13 протокола, а един (за Съда) – към ДЕО и ДЕС. 33 декларации присъстват в Заключителния акт на МПК, приела ДЕС от Маастрихт.

Нека споменем, че за да се подчертае уникалността на Договора от Маастрихт, неговите отделни членове са обозначени не с последователни числа, а с последователни букви[264]. Тази странност обаче е премахната само 5 г. по-късно – ДА номерира членовете на ДЕС.

2.3. Договорът от Амстердам

2.3.1. Особености. Третата голяма ревизия на УД е предвидена още при приемането на втората (ДЕС) през февруари 1992 г.. На 2 октомври 1997 г. се подписва Договорът от Амстердам (ДА)[265], нерядко определян като „недостатъчна ревизия“, „пропусната възможност“, „недовършена реформа“... Недовършена, защото основните въпроси, които очакват отговор – ще стане ли ЕС юридическо лице (и изобщо в каква посока ще се развива) и как ще функционират институциите след следващото разширяване на Съюза – са отложени. Самият договор е подписан изобщо без преамбюл – той е само „една поредна малка крачка“ в изграждането на Обединена Европа, макар да внася и някои съществени изменения – напр. прехвърля от Третия (ОПВРС) в Първия (общностния) стълб материята на визовата и имиграционната политика, с което ясно се показва, че чувствителните за суверенитета материи извън Първия стълб не са оставени веднъж завинаги извън обхвата на интеграцията, а нейното развитие може да продължи и към тях, респ. и към въпроси, досега необхванати изобщо в трите „стълба“!

Това е първият чисто ревизионен договор. Съдържа три части – изменения по същество, опростяване на Договорите и общи и заключителни разпоредби.

2.3.2. Основни изменения и допълнения, внесени с ДА в ДЕО:

– Допълва ключовия чл. 2 на ДЕО с равенството между мъжете и жените, високо равнище на конкурентността, висока степен на опазване и подобряване на околната среда и на подобряването на качеството на живота;