Лекции по право на ЕС (стр. 35 )

Раздел 2

Актовете на институциите

по Втория и Третия стълб на ЕС преди и след Лисабон

В периода от влизането в сила на ДМ (1 февруари 1003 г.) до влизането в сила на ДЛ (1 декември 2009 г.) актовете на институциите по Втория и Третия стълб на ЕС трябваше да се разглеждат като особена категория актове в системата на източниците на правото на ЕС. Според някои автори те следваше да бъдат квалифицирани като особен вид източници на производното съюзно право. Според други, с оглед на особения ред на тяхното приемане, особените характеристики и ред на тяхното прилагане, липсата на съдебен контрол във Втория стълб и ограничения обхват и съдържание на контрола в Третия стълб, те трябваше да бъдат поставени в самостоятелна категория актове в системата на източници на правото на Съюза.

Нормите на ДЕС по Втория и Третия стълб бяха предназначени да уреждат отношенията между държавите-членки в области, за чиято уредба се приема, че остава в инструментариума на Международното право. За тях господстваше разбирането, че „по принцип“ не могат да имат директен ефект[733]. Жоел Ридо дори бе категоричен: „Очевидно е изключено разпоредбите на необщностните стълбове да могат да се разглеждат като годни да проявят директен ефект“, но и сам смекчаваше това разбиране: „Въпросът може да се постави за рамковите решения, обвързващи държавите по отношение на резултата, който трябва да се постигне, и за задължителните решения, споменати от чл. 34 на ДЕС, т. „b“ и „c“. Редакторите на Договора от Амстердам се погрижиха да уточнят, че тези текстове не могат „да пораждат директен ефект“.

Според мен следва да се приеме, че нямаше категорична пречка – нито в Учредителните договори, нито в производните актове на институциите по Втория и Третия стълб на ЕС – да се съдържат норми с директен ефект, стига такава да е волята на техния автор. Това разбиране се засилваше още повече от новия подход, възприет в Договора за приемане на Конституция за Европа, според който „стълбовата“ конструкция се премахва и досега съставляващите я материи стават на общо основание материи в компетентността на Съюза.

Договорът от Лисабон прагматично отрази по-сложен подход, който ще представя съвсем накратко в сравнителен план.

1.  Общата политика по външните работи и сигурността (ОПВРС)[734] обаче остана „своеобразна категория“, която не се споменава изрично сред видовете компетенции и техните области, изброени изчерпателно в чл. 3-6 на ДФЕС. Няма съмнение обаче, че занапред това също вече е компетентност на ЕС (изрично в чл. 24 на ДЕС след ДЛ). Тази компетентност обаче остава напълно специфична и упражняването и се осъществява чрез специфични актове.

a.  Уредбата от Маастрихт до Лисабон. Старият чл. 12 на ДЕС определяше, че Общата политика по външните работи и сигурността се осъществява чрез: общи стратегии, общи действия и общи позиции, както и чрез решения в изпълнение на определени от ЕСв общи насоки (особени, но ясно обособени видове актове). Така съответно ЕСв приемаше общите стратегии, а Съветът – общите действия и общите позиции, в рамките на приетите от ЕСв общи стратегии.

1.1.1.  Съгласно стария чл. 13, § 2 на ДЕС в рамките на Втория стълб ЕСв можеше да приема „общи стратегии”, в които се определят цели, продължителност и средства на политиката на ЕС по определен въпрос на външната политика или сигурността. Обикновено общите стратегии бяха насочени към внасяне на кохерентност в политиката на Съюза и държавите-членки по отношение на една страна, географски район или даден проблем. От определящо значение бе ключовата роля в осъществяването на тези стратегии на държавите-членки. Мерките по тяхното осъществяване в рамките на ОПВРС можеха да се приемат с квалифицирано мнозинство. Според някои автори природата на общата стратегия не позволяваше този акт да бъде считан за същински правен акт и за източник на правото, а по-скоро за политически документ с общ характер, който се превръща в право чрез други актове.

1.1.2.  Според стария чл. 15, § 1 на ДЕС Съветът приемаше „общи позиции“, с които се определя позицията на Съюза по специфичен проблем от географски или тематичен характер. Именно във формата на такива общи позиции Съветът най-често приемаше решения в материята на външната политика и сигурността. В рамките на действието на тази разпоредба до 2009 г. бяха приети няколкостотин общи позиции на Съвета. В тях обикновено се дефинира общата политика на Съюза по отношение на определена държава или регион, по отношение на дадена кризисна ситуация или важен проблем на международните отношения и сигурността. Общите позиции се публикуват в Официалния вестник на ЕС. Държавите-членки са обвързани да спазват определените в общите позиции елементи на обща политика на Съюза в политики и действия, които осъществяват на национално ниво. В сравнение с общите действия обаче следва да се приеме, че общите позиции оставят по-широка свобода на действие за държавите-членки, не ограничават възможността за извършване на едностранни действия и не налагат конкретни задължения за предоставяне на информация и съгласуване. Може да се приеме, че общите позиции са правни актове, които установяват общо задължение за държавите-членки да се придържат към определена обща линия по даден въпрос в рамките на външната политика и сигурността, но тяхното осъществяване предполага по-скоро различни мерки на национално ниво, отколкото тясно синхронизирани общи действия на нивото на ЕС. Чл. 19, § 1 на ДЕС изрично указваше, че държавите-членки са обвързани да следват приетите общи позиции в рамките на международните организации и международните конференции, в които участват, включително като координират своите действия (днес по същество в чл. 34 на ДЕС, но с принципно различна редакция).

1.1.3.  Съгласно стария чл. 13, § 1 на ДЕС Съветът можеше да приема общи действия, които се отнасят до определена конкретна ситуация или проблем, по отношение на която е преценено, че съществува необходимост от предприемане на конкретни мерки от страна на ЕС. Общото действие следва да дефинира целите, към които е насочено, неговия обхват, средствата, посредством които ще се осъществява, ангажиментите, които държавите-членки имат по осъществяването му, условията по неговото осъществяване. Възможно е също така да бъде определен времевият порядък, в който следва да се осъществява съответното общо действие. Общите действия са обвързващи за държавите-членки в техните позиции и действия. Държавите-членки са задължени да информират предварително Съюза за всяка своя позиция или действие на национално ниво, което спада в обхвата на определено общо действие по ОПВРС, като в случай на необходимост то може да бъде обсъдено в Съвета. Задължението за предварително съобщаване не се отнася за мерките, които са пряко следствие от приети решения по прилагане на общото действие от страна на Съвета. От разпоредбите на Договора е видно, че при наличието на общо действие по даден въпрос държавите-членки следва да се въздържат от едностранни действия в неговия обхват, като те следва да предприемат такива единствено след предварителното информиране на Съюза, освен в случаи на крайна необходимост, свързана с промяна в положението и при липса на решение на Съвета. В тази хипотеза държавите-членки могат по спешност да предприемат наложителните действия при отчитане на целите на общото действие и при условие, че незабавно информират Съвета за това. Именно общите действия са конкретната форма, чрез която се обезпечава материално-техническото и финансовото осъществяване на различни конкретни операции, осъществявани от Европейския съюз на територията на трети страни.

b.  След ревизията от ДЛ новата редакция на чл. 25 на ДЕС е наглед по-неясна и позволява на ЕС да:

-  определя общите насоки (видът на акта е конкретизиран като „решение” в чл. 26 на ДЕС);

-  приема решения (които определят действията, позициите и т. н. на ЕС) – т. е. във формата на „решения” се приемат всички актове на ЕС в материята (общи позиции, общи действия и т. н.).

1.2.1.  В чл. 24, § 1, ал. 2 на ДЕС категорично се отбелязва, че в тази материя ЕС не може да приема законодателни актове.

1.2.2.  Решенията по ОПВРС се приемат само от Европейския съвет или от Съвета (чл. 31, § 1 на ДЕС), при това с единодушие (освен когато в ДЕС изрично е предвидено друго – с редица възможности за това – виж чл. 31, § 2, 3 и 5 на ДЕС).

c.  В новия чл. 37 на ДЕС е запазена възможността ЕС да сключва международни договори („споразумения”), закрепена преди в стария чл. 24, но вече без придружаващите специфични разпоредби относно реда на подготвяне и сключване на тези договори.

Става дума за специални международни споразумения с трети страни или международни организации, които могат да имат за предмет определен въпрос, който спада в обхвата на ОПВРС и могат да бъдат свързани с прилагането на приета обща стратегия, обща позиция или общо действие.

Международните споразумения се сключват по решение на Съвета и обвързват институциите на Съюза и държавите-членки.

Особено съществена е ролята на предвидения с ДЛ „върховен представител на ЕС по външната политика и сигурността”.

2.  Пространството на свобода, сигурност и правосъдие (обхващащо и всички въпроси, останали в обхвата на Третия стълб след ДА) след ДЛ вече е уредено изрично като компетентност на ЕС – област на „поделена компетентност“ по чл. 4, б. „й” на ДФЕС. Занапред в тази материя институциите могат на общо основание да приемат актовете, предвидени в чл. 288 на ДФЕС и в специфичните разпоредби относно материята.

a.  Уредбата от Маастрихт до Лисабон. Според стария чл. 34 на ДЕС полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси се осъществяваше чрез: общи позиции, рамкови решения, други решения и конвенции.

Тези актове се приемаха от СМ с единодушие, по предложение на ЕК или по инициатива на ДЧ. Договорът ги определяше като „мерки за насърчаване на сътрудничеството за постигане на целите“. За Ружа Иванова „правните актове, в които намират израз инструментите на тези политики (по Втория и Третия стълб имат специфичен, по-скоро оперативен, отколкото нормативен характер, резултат на използвания подход и различните процедури за приемането им. Те не притежават характеристиките, присъщи на интеграционното право, и не могат да бъдат отнесени (освен по изключение) към вторичното право, създавано в рамките на Общностите“[735].