Лекции по право на ЕС (стр. 6 )

2.5. Други особености на съдържанието на УД

Поради своето уникално съдържание – разпоредби от различен характер, вкл. конституционен, институционен, процедурен, административен и особено материален – Учредителните договори следва да се разглеждат не само и не просто като основен закон (или „конституционна харта”), а и като актове на кодифицирано законодателство. Така освен въпросите за предоставянето на компетенции на ЕС и механизмите за упражняването на тези компетенции от техните институции и органи, УД съдържат и множество разпоредби по същество: конкретна (и понякога детайлна) уредба на отделни сфери на обществените отношения. В същото време разпоредбите дори по отношение на отделните материални сфери са сравнително малко на брой, а повечето – и сравнително лаконични. Това естествено създава проблем по отношение на определянето на материалния обхват на договорите и, разбира се, тяхното тълкуване.

От своя страна това пък дава широко поле за изява на Съда на ЕС. Примерите в неговата практика са изобилни. Един от най-красноречивите засяга може би най-ключовото понятие на европейската интеграция: „Общият пазар“. Въпреки относително разгърнатата уредба основателно възниква въпросът докъде все пак се простират границите на понятието за „икономически дейности“[103] – и дали то включва напр. търговията с произведения на изкуството или антики[104], или спортната дейност[105]. Достатъчно е да си припомним страстите, дори 4 десетилетия след началото на интеграцията!, около делото Bosman, по което СЕО трябваше да се произнася дали и доколко разпоредбите за свободното движение на работници се отнасят и до спорта[106].

3. Съотношение между Учредителните договори

3.1. От една страна, става дума за три отделни договора (ДЕС, ДФЕС и ДЕОАЕ), уреждащи функционирането на две самостоятелни юридически лица (ЕС и ЕОАЕ). СЕО признава самостоятелността на договорите и на правните режими, закрепени с тях[107]. През годините то е отказвал например да прилага по-либералния режим по ДЕОВС относно достъпа до съд в производството за отмяна на актове, приети по реда, предвиден в ДЕО[108].

3.2. От друга страна, СЕО приема, че става дума за една „функционална цялост“[109]. Това му позволява например при празнота в единия договор да черпи вдъхновение от другия. Така например той приема, че празнотата в ДЕОВС относно възражението за незаконосъобразност срещу правни актове на институциите с общо действие може да се преодолее благодарение на разпоредбите на чл. 241 на ДЕО (тогава чл. 184 на ДЕИО) и чл. 150 на ДЕОАЕ, от които извежда съществуването на общ правен принцип[110]. И обратно, СЕО се основава само на чл. 38 на ДЕОВС, за да обяви за недопустим иск срещу решение на ЕП, отнасящо се до трите Общности[111], както и приема, че ДЕО може да се прилага по отношение на някои продукти, спрямо които липсват специфични разпоредби в ДЕОВС[112]. По друг повод СЕО прилага по отношение на ЕОАЕ принципа на свободно движение, закрепен в ДЕО[113]. Впрочем дори по известното дело на Партията на зелените (Les verts) СЕО се основава на уредбата на компетентността на СЕО по ДЕОВС при тълкуването на чл. 230 на ДЕО (тогава чл. 173 на ДЕИО). Още през 1962 г. СЕО приема, че може да се основава на разпоредбите на един от договорите при тълкуването на разпоредби на друг от тях[114]. Всъщност може да се приеме, че за СЕО разпоредбите на ДЕО се явяват общ закон („базови разпоредби“), в светлината на които трябва да се тълкуват разпоредбите на другите два договора[115]…

През 1975 г. в решението си по делото на зелените (Les verts[116]) СЕО прогласява, а в своето Становище 1/91[117] затвърждава концепцията си за Договора за Европейската общност като „конституционна харта“, и то „на една правова общност“[118], доктрината възприема това като концепция, отнасяща се до трите Общности – и трите им Учредителни договора, а по-късно даже и по отношение на ЕС. Впрочем през 1977 г. СЕО изрично определя ДЕО като „конституция“[119].

3.3. Това виждане трябва да бъде пренесено днес към новата „конституционна” или „функционална цялост“ – трите действащи Учредителни договора ДЕС, ДФЕС и ДЕОАЕ, разбира се с отчитане на спецификите по ДЕОАЕ.

Трябва да се има пред вид и особеният правен статус на Хартата за основните права на ЕС, която, макар формално отделен акт (и с друга форма – междуинституционно споразумение на ЕП, СМ и ЕК), е със същата сила, като УД и следва да се разглежда неделимо и наравно с тях!

5. Йерархично място сред Съюзните източници и съотношение с международното и националното право

5.1. УД заемат най-високото място в йерархията на съюзните правни източници. Те имат предимство пред едностранните актове на институциите или международните договори, сключени от тях с трети страни – чл. 13, § 2 на ДЕС (преди в чл. 7 на ДЕО) изрично и лаконично определя, че „всяка институция действа в рамките на правомощията, които са ù предоставени с Договорите“.

УД представляват едновременно правно основание и рамка на всички останали съюзни правни източници. Те предвиждат разгърната система за санкциониране на незачитане им – производствата пред СЕС за отмяна на актове на институциите (чл. 263 на ДФЕС), за установяване на противоправно бездействие (чл. 265 на ДФЕС), контролът от СЕС за съобразеност с УД на международните договори с трети страни по чл. 218 на ДФЕС, изобилната практика на СЕС по преюдициални запитвания (по чл. 267 на ДФЕС) и ролята на тази практика по отношение на институциите и т. н.[120]

5.2. Редом с това УД се поставят над вътрешното право на ДЧ, над договорите им с трети страни (които могат да останат в сила само ако бъдат съобразени със задълженията, произтичащи от УД и дори над договорите, сключени между самите ДЧ (виж нататък). Всяка ДЧ е длъжна да се съобразява с правото на ЕС в другите си международни ангажименти, не може да сключва международни договори, противоречащи на УД, и е длъжна да денонсира всеки сключен по-рано международен договор, който противоречи на някой от УД[121] (съгласно чл. 351 на ДФЕС, преди чл. 307 на ДЕО, виж и нататък). Така, макар формално да са международни договори, УД се поставят в надмощна позиция и не се прилагат в ДЧ като международни договори, а като съюзни източници.

5.3. Впрочем (както ще проследя и по-нататък) СЕС не се колебае да отрече действието на редица принципи на международното право, ако ги счита за несъвместими с Съюзния правен ред. Така той еднозначно поставя УД над международното право.

Режимът по ДЕОАЕ дори отива по-нататък. Той изисква всяка ДЧ не просто да не може да сключва противоречащ му международен договор, но дори е длъжна да се подчини на превантивен контрол – да уведоми ЕК преди сключването на всеки договор от същата материя с друга държава или международна организация!

5.4. Един от въпросите, който нерядко провокира дискусии и политически страсти, е въпросът за действието на първичните източници в държавите-членки. Редица автори приемат, че след като са сключени във формата на международни договори и са влезли в сила по реда, предвиден в националните конституции за влизане в сила на международни договори, те действат в ДЧ именно като такива. Това наглед логично построение е ясно отхвърлено категорично от Съда на ЕС – той еднозначно приема, че нормите както на вторичните, така и на първичните източници, не стават част от вътрешното право и действат в държавите-членки като норми на Правото на ЕС, а не като международноправни норми. Това се отнася както за Учредителните договори, така и за другите международни договори, съставляващи корпуса на първичното съюзно право – договорите за изменение на УД, договорите за присъединяване на нови ДЧ и т. н. Те, разбира се, са част от международното право, те са истински международни договори. Но в държавите-членки те се прилагат не като международно право, а като Право на ЕС, което е самостоятелен правопорядък. Този въпрос няма особено голямо практическо значение – той възниква с особена острота само в случай на противоречие с националното или международното право. Така по отношение на първичните източници с конвенционален (договорен) характер не се прилагат онези принципи на международното право, които са несъвместими с Правото на ЕС (виж нататък), тъй като тези източници се прилагат не като международноправни, а като интеграционни, съюзни...

Най-същественият проблем възниква по отношение на йерархията на нормите. Традиционно в европейските държави – както, разбира се, и в България – международните договори, които отговарят на определени конституционни изисквания, са част от вътрешното право, която се прилага с предимство пред останалите вътрешноправни норми, с изключение на конституционните[122]. СЕС е категоричен, че спрямо източниците на Правото на ЕО/ЕС (а доктрината доразвива разбирането по отношение на ВСИЧКИ източници на Правото на ЕО/ЕС) това правило е неприложимо – те НЕ СТАВАТ ЧАСТ ОТ ВЪТРЕШНОТО ПРАВО и в случай на противоречие ИМАТ ПРЕДИМСТВО ДОРИ ПРЕД НАЦИОНАЛНИТЕ КОНСТИТУЦИОННИ НОРМИ[123]!

Разбира се, на практика никоя ДЧ не допуска противоречие между нейната Конституция и Правото на ЕО/ЕС и винаги когато такова противоречие възникне, извършват необходимото (и най-често предварително) изменение на конституцията си[124].

5.5. Макар да представлява един цялостен конституционен корпус, първичното право на ЕС има своя вътрешна йерархия – според проф. Жоел Ридо може да бъде установена йерархия както между различните норми на УД (встъпителните декларативни норми имат предимство при тълкуването на останалите, някои текстове имат фундаментален характер, някои не подлежат на преразглеждане – виж нататък относно вече изрично закрепената процедура за изменение на УД), така и между различните първични източници (самите УД например имат предимство пред договорите за присъединяване на нови ДЧ).

От друга страна, съвкупността от първични източници стои над всички останали източници на Правото на ЕО и ЕС, като специално за производните източници изрично е предвидена забраната за противоречие с първичните (основание за отмяна).

ІІ. Териториално и темпорално действие на УД

1. Териториално действие

Определянето на териториалното действие на УД има изключително голямо практическо значение, вкл. и защото то предопределя и действието на останалите източници на Правото на ЕС[125]. В същото време определянето на територията на ЕС е деликатен въпрос, макар СЕС сам да използва израза „съюзната територия“ (или „територията на Общността“)[126].