Лекции по право на ЕС (стр. 18 )

Изпълнителен регламент може да се приеме от органа, приел базовия, ако изрично е запазил това правомощие за себе си. По-често обаче авторът на акта овластява ЕК да приеме мерките по изпълнението му – базов(и) регламент(и) и евентуално други актове. Практиката е повечето изпълнителни регламенти да се приемат от ЕК[337]. Когато обаче ЕК приема изпълнителен регламент по прилагането на базов, приет от СМ и ЕК в процедурата по съвместно приемане, ЕК е длъжна предварително да уведоми ЕП за приемането на съответния изпълнителен регламент.

Независимо от вида им – „базови” („законодателни” съгласно терминологията след ЛД) или „изпълнителни” („делегирани”) – регламентите проявяват напълно еднакво действие в ДЧ и спрямо частните лица. Разграничението има значение не по отношение на действието, а по отношение на приемането, респ. на законосъобразността – един делегиран („изпълнителен”) регламент не може да противоречи на законодателния („базовия”), по чието приемане се прилага и в който намира правно основание (освен по отношение на „несъществени елементи”, за които в законодателния регламент изрично е предвидено да може да бъдат изменяни от последващ делегиран незаконодателен регламент – виж нататък).

И обратно – някои актове, като например финансовите регламенти (по чл. 322 ДФЕС) и актовете относно статуса на функционерите (макар по форма да не са регламенти), се считат за регламенти с общо действие по чл. 288 ДФЕС[338], респ. функционерите могат да се позовават на тях и пред национални юрисдикции. Правни актове с общо действие, но „със специфичен характер“ са уставите на комитетите (КОРЕПЕР, ИкоСоКо, КоРе)[339]. Но пък решенията за назначаване от Съвета на членовете на СП (чл. 286 на ДФЕС), на ИкоСоКо и на КоРе (чл. 300 на ДФЕС) са индивидуални решения.

…Следва да се разграничават „вътрешните регламенти“, които за яснота превеждаме като „правилници“, които обаче също имат правно действие – една институция, една ДЧ[340] или дори едно частно лице може да се позове на такъв акт. Директива, приета в нарушение на вътрешния правилник на Съвета, ще бъде отменена[341]. По никакъв начин не може обаче един вътрешен правилник, независимо че е приет във формата на регламент, да бъде противопоставен на частно лице[342], т. е. да прояви директен ефект. От друга страна обаче, едно частно лице може да черпи права от един вътрешен правилник (регламент) спрямо съответната институция – или поне от разпоредби, които създават права и представляват гаранция за правната сигурност. През 1994 г. по известното дело BASF ПИС приема позоваването на вътрешния правилник на ЕК (по-специално чл. 12 относно отсъствието на подпис на председателя на ЕК)[343]. Тук обаче става дума за „съюзни” отношения, поради което при този вид актове говорим за „съюзен” ефект, а не за директен ефект.

5. Кой може да приема регламенти?

Въпросът за нормотворческата компетентност по отношение на регламентите – както и на всеки други производен източник – не е уреден еднозначно от УД. От една страна, чл. 288, ал. 1, посочва, че институциите на ЕС могат да приемат регламенти. От друга страна, отделни разпоредби в различните сфери на материална компетентност на ЕС посочват кой орган може да приеме правен акт, понякога конкретизирайки дори вида му.

Днес регламенти могат да приемат СМ и ЕП (по „обикновената” нормотворческа процедура за съвместно приемане на актов), СМ (самостоятелно по другите нормотворчески процедури), ЕК (на самостоятелно основание в УД или по делегиране чрез законодателен регламент) и ЕЦБ (по делегиране чрез законодателен регламент) [344].

6. Обнародване и влизане в сила

Необнародването на един регламент не е основание за неговата отмяна (прогласяване на невалидност), но го лишава от обвързващо действие спрямо частните лица[345]! Затова и серия L (Legislation) на Официалния вестник на ЕС е озаглавена „Актове, чието публикуване е задължително“.

Когато става дума за влизането в сила, за което се броят 20 дни от обнародването в ОВЕС (ако в самия регламент не е предвидено друго), се има предвид датата на съответния брой на ОВЕС. Възможно е обаче доказването, че това не е датата на действителното обнародване[346].

Самият регламент може да предвиди действие, различно от самото влизане в сила: обратно действие[347] или при спешност влизане в сила преди 20-я ден или даже още в деня на обнародването[348] или следващия[349].

По-подробно за значението на обнародването и влизането в сила на производните общностни източници – виж натакък в Раздел 6.

Раздел 2

ДИРЕКТИВАТА

Чл. 288, ал. 3:

„Директивата е акт, който обвързва по отношение на постигането на даден резултат от държавите-членки, до които е адресиран, като оставя на националните власти свобода при избора на формата и средствата за постигането на този резултат”[350].

Директивата е специфичен акт, чието основно предназначение е да дава задължителни указания на ДЧ. Чрез директивата ЕС изпълнява своите цели и задачи в области, в които не е овластен да предприемат сам необходимите мерки или в които институциите (най-вече Съветът) предпочитат да оставят повече свобода на действие на ДЧ – вместо това указват на ДЧ необходимия резултат и ги задължават да го постигнат. Нерядко директивата съдържа не само посочване на дължимия резултат, но и конкретни указания за начините на постигането му. Директивата обаче принципно се отличава от регламента: винаги има конкретен адресат (ДЧ); предназначението ù е не да уреди по задължителен за частните лица начин една материя (като на регламента), а да обслужи интеграцията на ДЧ, като възложи по еднакъв за всички държави-адресати начин постигането на определен резултат, като остави на тези държави-адресати свобода на преценка за средствата (начина).

Според проф. Дени Симон „директивата е инструмент, адаптиран към рамкираните или координирани компетенции – т. е. към хипотезите, при които ДЧ остават титуляри на нормотворческата власт, а ЕС разполага само с компетентност по хармонизирането на националните законодателства. …Директивата е инструмент на едно двойно законодателство, съчетаващо приемането на съюзен акт, който фиксира целите, които трябва да бъдат постигнати, и транспонирането чрез национален акт на тези цели във вътрешното право на всяка ДЧ“[351].

„Директивите – пише пък проф. Жоел Ридо – са най-вече инструмент за хармонизиране на законодателствата на държавите-членки, който им отрежда неоспорим нормативен характер.“[352]

І. Особености на директивата и понятие за транспониране

Съюзните директиви представляват правни актове без аналог в националните правни системи. Те са инструмент, който съответства, от една страна, на широките управленски функции, предоставени на органите на ЕС, и, от друга страна, на сложните механизми на съчетаване на наднационалния с междуправителствения подход в правната система на европейската интеграция. Тяхната същностна особеност е, че служат за изграждане на единна общностна (наднационална) правна уредба на редица материи чрез активно съучастие на националните публични власти. Поради това директивата е и най-проблемният от гледна точка на изпълнението му от държавните органи и на действието му в правните системи на държавите-членки (нататък в т. ІІ) общностен правен източник.

1. Основни особености на директивата като съюзен правен източник

1.1. Директивата е нормативен акт[353], задължителен за своите адресати.

1.2. Директивата е правно обвързващ акт – проф. Жаке е категоричен: „Директивата е задължителна точно както регламентът“[354]!

1.3. Директивата е обявена за акт, „обвързващ само своите адресати“ – разбирането за държавата като адресат обаче е изключително широко: тежестта за „вземане на необходимите мерки“ ангажира максимално широк кръг държавни органи и лица (виж нататък).

1.4. Директивата е винаги адресиран акт – по това има белези на индивидуален акт, без обаче изобщо да може да бъде уподобена на такъв.

1.5. Адресат на директивата може да бъде само държава-членка: една, няколко или всички (най-често). Затова СЕС нерядко признава директивата за „акт с общо действие“[355] и даже „с общо нормативно действие“ (ПИС)[356] – което очевидно се отклонява от дефиницията на чл. 288 на ДФЕС и силно доближава директивата до регламента[357]. Както ще видим нататък, тенденцията за сближаване на директива и регламент дълго време е обслужвана и от институциите, които приемаха силно детайлизирани директиви, не оставящи на практика почти никаква свобода на преценка на националните власти. Именно за преодоляване на тази тенденция приетата от ЕК Бяла книга за вътрешния пазар разработва концепцията за приемане на „рамкови директиви“, закрепена след това нормативно в Протокола относно прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност, приет с ДА и изцяло обновен с ДЛ[358].

1.6. Директивата обвързва по отношение на резултата – тя предписва постигането на определен резултат, понякога по начин, който предопределя и дължимото (за постигането на този резултат) поведение. За разлика от регламента, който е „задължителен във всички свои елементи“, директивата е задължителна само по отношение на резултата.

1.7. Дължимият резултат трябва да бъде постигнат в рамките на посочения в директивата срок – всяка директива задължително посочва срок, в рамките на който държавите-адресати трябва да вземат „всички необходими мерки за ефективно постигане на предписания резултат“.

1.8. Директивата е инструмент на индиректно общностно законодателство, тя не е предназначена да проявява директен ефект.

1.9. По изключение и след изтичане на срока за транспонирането ù обаче се „отключва“ възможността за проявяване на вертикален директен ефект, ако актът съдържа норми, чието съдържание покрива изцяло изискванията, изведени в практиката на СЕС (виж….).

1.10. Директивата влиза в сила след обнародване или съобщаване. Изменен още с ДМ (чл. 254 на ДЕО) днешният чл. 297 на ДФЕС предвижда задължително обнародване в ОВЕС на директивите, приети по процедурата за съвместно приемане (по чл. 294) или адресирани до всички ДЧ. Адресираните само до отделни ДЧ директиви се съобщават (изпращат) на съответното правителство, а в Официален вестник, серия „С“, се публикува съобщение.