Лекции по право на ЕС (стр. 19 )

1.11. Датата на влизане в сила се посочва в самата директива или е 20-ият ден след обнародването, респ. в момента на получаването от ДЧ-адресат.

1.12. По своето основание директивите също могат да се разглеждат като „базови“ и „изпълнителни“, като последните могат да са приети на основание разпоредба както на друга директива, така и на регламент[359].

1.13. Предписаният в директивите резултат се постига чрез „транспониране“…

2. Транспониране на директивите

Няма съмнение, един от въпросите, все още пораждащи някои спорове в доктрината, е въпросът за точната терминология относно действията, които една ДЧ дължи в изпълнение на директива, адресирана до нея. И до днес не само у нас се използва озадачаващо многообразие от изрази: „въвеждане“, „инкорпориране“, „възпроизвеждане“, „изпълнение“, „прилагане“ и други – за съжаление не без съучастието на люксембургската интеграционна юриспруденция, която през годините – било в съдебни решения, било в заключения на генералните адвокати – използва изрази, като мерки по „превеждане (traduction)“[360], „изразяване (transcription)“[361], „въвеждане (introduction)“ или „изпълнение (execution)“[362] или „транспониране (transposition)“[363]. У нас редица автори все още си позволяват недопустимо да използват израза „въвеждане“ („невъведена“) за една директива – нещо, което считам за дълбоко неправилно. Проф. Жасмин Попова налага понятието „имплементиране“ и приема „транспонирането“ като негов първи етап, равнозначен на „инкорпориране“[364].

2.1. Транспонирането не е:

– възпроизвеждане – директивата предполага създаването на нови норми, понякога посочва наистина само резултата, поради което е негодна за „възпроизвеждане“, защото няма право, което да бъде възпроизведено, а правото трябва тепърва да бъде „произведено“, разбира се, в контекста на поставените от директивата цели;

– превеждане – още по-малко! Дори когато директивата съдържа достатъчно детайлна и даже изчерпателна уредба, СЕС е категоричен: простото превеждане на директивата в национален акт не е добро транспониране;

– „въвеждане“ – в никакъв случай! Въвеждането предполага мерки, които да направят съответния външен акт действащо право в дадена държава: без такива мерки актът остава „невъведен“, т. е. „извън“ действащото право в държавата, недействащ, което безспорно не се отнася за директивата – дори никакви мерки да не бъдат взети по една директива, тя си е действащо право (по смисъла на принципа на непосредствена приложимост) и щом изтече срокът за вземането на мерки, става възможно да се прилага директно пред съд (за един „невъведен“, т. е. неприложим акт това е немислимо…). По отношение на актовете на международното право такива мерки могат да бъдат постановление на МС за приемане на акта (конфирмация), ратификация (със закон или при по-облекчена процедура) и др.;

– инкорпориране – с ясното съзнание, че това са терминологични спорове, по които и доктрината за международното право не е единна[365], съм склонен да приема, че инкорпорирането може да се разглежда като равнозначно на (синоним на) „въвеждане” и като такова също е неуместно;

– Имплементирането следва да се разглежда като родов термин, обединяващ инкорпорирането и трансформирането (според някои равнозначно на възпроизвеждане във вътрешен акт);

– Не е точен израз и „изпълнение“, тъй като понякога разпоредбите на директивата са до такава степен указателни, че не могат да бъдат „изпълнени“ – възможно е само да се създадат собствени норми, които да постигат предписания резултат, но това трудно може да се нарече просто „изпълнение“…

2.2. Проф. Дени Симон определя, че „дейността по транспонирането се състои в приемането от компетентните национални власти в посочения срок на националните мерки, необходими за прилагането във вътрешния правен ред на нормите, постановени от директивата“[366]. Макар едно от най-добрите, това определение не е достатъчно ясно.

Струва ми се за уместно да се възприеме разбирането, че:

Транспонирането представлява съвкупността от мерки – законодателни, административни и други, – които една ДЧ трябва да приеме като необходими за постигането на резултата, предписан от една директива, и в срока, определен от нея.

Разбира се, нито УД, нито друг съюзен правен акт предвиждат някакви формални изисквания към транспонирането, освен да бъде „добро“. ДЧ е длъжна да вземе „всички необходими мерки“ – включително и предвид ултрафундаменталната разпоредба на чл. 4, § 3 на ДЕС (задължение на ДЧ за лоялно сътрудничество), – но именно и само на нея принадлежи (първоначално) преценката необходими ли са изобщо някакви мерки (или националното право още преди влизането в сила на директивата е хармонизирано с нея, т. е. предписаните в нея резултати вече са позитивен факт в действащата национална регламентация[367]) и ако да – какви и кога в рамките на определения срок да ги вземе. Свободата, оставена на ДЧ, относно избора на формата и начина за постигане на дължимия резултат обаче „е в зависимост от резултата, който Съветът или Комисията искат да видят постигнат“[368].

2.3. Транспонирането може да включва различни по вид и правна сила мерки – това може да бъде както само приемане на един закон, така и цяла съвкупност от законодателни, подзаконови, административни, организационни, бюджетни, образователни, технически и ред други мерки – в зависимост от материята и в светлината на изискването (заложено в самата природа на директивата като общностен акт и изрично формулирано по принцип в чл. 10 ДФЕС) „да се вземат всички мерки“. Не е задължително да бъдат само законови или непременно да включват и законови – преценката се прави за всеки конкретен случай с оглед обективното съдържание на действащото национално законодателство.

Във всички случаи обаче мерките трябва „да гарантират „полезния ефект на директивата“[369]. Това се постига само чрез приемането на „обвързващ, нормативен акт“[370], не и чрез „циркулярни писма“ или административни практики[371].

Едва след като държавата определи какво счита за „всички необходими мерки“, ЕК може – в условията на консултативно съдействие (въз основа на задължителното уведомяване от ДЧ за планираните и осъществяваните мерки) – да „насочи“ (чрез препоръки и становища или техни разновидности) съответната ДЧ към „по-добро транспониране“.

И едва след изтичането на срока, определен от съответната директива, се отключва възможността ЕК да наложи „силово“ своето разбиране за „добро“ транспониране – вече в рамките на досъдебната и евентуално съдебната фаза на производството за нарушаване от ДЧ на Общностното право по чл. 258 на ДФЕС.

2.4. В практиката на СЕС все пак са изведени някои обобщени изисквания към мерките по транспонирането:

2.4.1. Националните мерки трябва да имат правнообвързващ характер[372] и да носят стабилност, да бъдат инструмент на правната сигурност[373];

2.4.2. Трябва да бъдат достатъчно добре популяризирани, за да се гарантира прозрачност на транспонирането – така че ако една директива предвижда предоставянето (в национален правен акт) на субективни права на частните лица, те да могат да се запознаят ефективно с тях[374]. Обикновено самата директива съдържа разпоредби, задължаващи властите да се позовават на директивата в актовете по транспонирането[375]. Всяка директива съдържа заключителна разпоредба, която задължава ДЧ да изпратят на ЕК справка за състоянието на националното законодателство в съответната материя и за мерките, които предвиждат да приемат;

2.4.3. Частните лица трябва да могат да се позовават на тях пред съд – и националните съдилища да гарантират тяхното зачитане[376];

2.4.4. Частните лица трябва отделно да разполагат и с процесуални средства за позоваване на приетите национални разпоредби и респ. да искат проверка на тяхното съответствие с директивата и с цялото Съюзно право[377];

2.4.5. Националните мерки трябва да бъдат приети в срок – когато една директива е приета от СМ, ДЧ имат възможност да оказват влияние при определянето на срока за транспониране, който да бъде заложен в директивата, но едно неприето предложение на ДЧ не е основание тя да не спази срока[378]; при особени обстоятелства е допустимо държавата да поиска продължаване на срока – респ. приемането на мерки след изтичането на срока да не се счита за нарушение на Съюзното право; дори в този случай обаче неприемането на никакви мерки в рамките на основния срок не е извинимо[379];

2.4.6. И обратно – преди изтичането на срока за транспониране една ДЧ не може да бъде „обвинявана“ за нетранспониране – тя е свободна да прецени кога и как в рамките на срока да вземе мерките, дори да го направи в последния възможен момент и дори ако направи това напълно съзнателно (за защита на определени интереси). Дори в рамките на срока обаче всички ДЧ са обвързани от задължението за лоялност по чл. 4, § 3 на ДЕС, което в този случай според СЕС означава „въздържане от приемане на каквито и да било мерки, които могат сериозно да компрометират предписания от директивата резултат“[380].

Държавите не могат и да транспонират една директива на етапи[381]. За да бъдат спазени сроковете на директивите, всяка ДЧ изработва свой механизъм за организиране и осъществяване на необходимите мерки по транспонирането на директивите[382].

2.5. Мерките по транспониране са правни мерки. По форма и съдържание мерките по транспонирането могат да бъдат:

2.5.1. Законодателни: приемане на изцяло нов закон, изменяне на действащ закон или отменяне на действащ закон:

– При приемането на нов или изменянето на съществуващ закон ДЧ трябва много точно да зачита значението на използваните в директивата понятия (обикновено самата директива съдържа разпоредби относно понятията), за да се гарантира еднообразното и точно транспониране на директивата във всички ДЧ[383];

– Изменянето или отменянето на всички действащи закони (норми), несъвместими с предписанията на директивата, е едно от най-съществените задължения на държавите-адресати[384] – във всички случаи наличието на действащи норми, противоречащи на (несъвместими с) директивата (дори да „не се прилагат”), е лошо транспониране;