Лекции по право на ЕС (стр. 29 )

Нерядко СЕС подхожда твърде колегиално към институциите, чийто акт отменя заради неправилен избор на правно основание – обявява за окончателни настъпилите последици на отменения акт и дава на институцията разумен срок да приеме акта със същото съдържание, но вече с коректно основание, или пък да приема за годно позоваването на две основания[563], освен, разбира се, в случаите, когато по този начин недопустимо се заобикаля процедурно предписание – например предвиждащо по-голяма роля на ЕП[564].

Може да се приеме, че е налице цялостна юриспруденция „за правното основание“[565], пряко отнасяща се до въпроса за компетентността.

2.4. В случаите, когато една институция се опира на повече от едно правно основание, СЕС по правило се стреми да определи „центъра на тежестта“[566], изхождайки от основния предмет на акта и отграничавайки „допълнителните елементи“ в съдържанието му[567].

3. Посочване на изискуемите предложения, становища и процедурни актове

За да се удостовери точното спазване на процедурните предписания на УД, всеки акт трябва да посочва:

3.1. Чие е предложението (проектът), вкл. чия е инициативата за това предложение.

3.1.1.  По правило в рамките на интеграционната институционна система почти изключително право на „законодателна“ инициатива е предоставено на ЕК. Днес това е предвидено изрично в новия чл. 17 на ДЕС (§ 2): „Законодателен акт на Съюза може да бъде приет единствено по предложение на Комисията, освен ако в Договорите е предвидено друго.” По същество това „почти изключитено” право на законодателна инициатива правило е потвърдено в чл. 289[568], който определя, че по обикновената законодателна процедура (процедурата за съвместно приемане на актове[569]) могат да се приемат само актове, проектът за които е изготвен и внесен от ЕК!

3.1.2.  По отношение на другите видове актове (други „законодателни” – приети по друга законодтелна процедура, различна от „обикновената”; „незаконодателни” и т. н.) инициативата (предложението) може да бъде както на ЕК (уредено като изключение: „Другите актове се приемат по предложение на Комисията, когато това е предвидено в Договорите” – чл. 17, § 2, 2-о изр.), така и друга (напр. на ЕП, на ЕЦБ, на Съда на ЕС[570] и т. н.[571]).

3.1.3.  Така когато е предвидено акт да се приема по обикновената законодателна процедура (както е в множество случаи в УД[572]), инициативата (проектът) може да бъде упражнена единствено от ЕК. В много други случаи (когато се прилагат други нормотворчески процедури) УД изрично предвиждат, че дадена компетентност може да се упражни само по предложение на ЕК[573].

И обратно – макар и именно като изключение от общото правило за инициатива на ЕК – в редица случаи УД допускат приемането на актове (дори от ЕП и Съвета, дори законодателни) и без предложение на ЕК[574].

3.1.4.  В случаите когато УД изрично предвиждат акт да се приеме по прдложение на ЕК, дори това изискване да е спазено, ако не е споменато изрично във „визата“ на акта, ще е налице основание за отмяна.

3.2.  Внесените промени в проекта (на ЕК или например на ЕЦБ в редките случаи, когато банката може да внася проекти в рамките на нейната компетентност).

3.3.  Актът на ЕП, с който се е произнесъл в рамките на нормотворческата процедура – становище (в процедурите по консултиране), одобрение (в процедурите по сътрудничество или одобрение) и респ. позицията по приемането на акта (в процедурата по съвместно приемане). Според проф. Жаке трябва да се посочат дори „различните позиции на ЕП и евентуално – на помирителния комитет“[575];

3.4.  Предоставените становища на консултативните комитети – тук са възможни няколко варианта: когато УД изрично изискват провеждане на консултиране[576], авторът на акта е длъжен изрично да спомене получените становища и в бележка да посочи в кой брой на ОВЕС те са публикувани (а ако няма предоставени становища, да упомене изрично акта на тяхното валидно поискване[577]). Липсата на такова посочване е основание за отмяна[578]; когато УД не предвиждат задължително консултиране, но такова е осъществено по собствена инициатива на институцията, тя следва пак така по своя инициатива да посочи получените становища и отново да ги публикува в ОВЕС (серия „С“).

4.  Мотиви

Изискването за мотивиране на актовете е може би практически най-важното изискване и най-често е било предмет на произнасяне на съюзния съд. Мотивите са неделима част от самия акт, те са част от неговото „нормативно тяло” – въпреки че сами по себе си не са годни да проявят директен ефект. Това не са „мотиви на вносителите”, а мотиви „на автора” – те са поне толкова задължителни в съдържанието на един съюзен првен акт, като мотивите в съдебните решения.

4.1. За проф. Жаке изводът е еднозначен: „Мотивите са задължителен елемент за валидност на всеки общностен акт“. Изобилната съдебна практика дава основание да се изведат няколко основни изисквания:

4.1.1. Всеки правен акт на орган на ЕС трябва да съдържа мотиви – липсата на мотиви е абсолютна предпоставка за отмяна на акта. СЕС обаче приравнява на последиците на липса на мотиви и редица случаи на „непълноценни“ мотиви.

4.1.2. Мотивите трябва да са „ясни, конкретни и изчерпателни” – да дават на прилагащия орган (съюзен или най-вече национален или частно лице, когато разпоредби на акта са с директен ефект) пълната необходима информация, за да може да осигури еднообразно и правилно прилагане. Ролята на мотивите за осигуряването на добро прилагане на Съюзното право е подчертавана настоятелно в практиката на СЕС.

4.1.3. Формалното „посочване на мотиви”, без необходимото съдържание, без пълнота, конкретика и яснота, системно бива санкционирано от СЕС. Една допълнителна декларация на институцията – автор на акта например не може да замести мотивите[579]. Проф. Манен обобщава: „СЕС счита за нарушаване на формата на акта не само липсата на мотиви, но и тяхната непълнота“[580]. Колкото по-широка е свободата на преценка на автора на акта, толкова по-ясни и конкретни трябва да са мотивите му[581].

4.2. „Мотивирането има двойна цел. Първо, то изпълнява функции във връзка с прозрачността в полза на частните лица… Второ, дава на съда средство за упражняване на съдебния контрол.“[582] Още в зората на общностното нормотворчество СЕО формулира категорично общата рамка на разбирането за значението на мотивите: „зачитането на задължението за мотивиране е част от съществените изисквания за форма, чието незачитане води до невалидност на акта. Мотивирането, от една страна, позволява на заинтересуваните лица да разберат съдържанието на решението, което ги засяга, и да защитят интересите си, и, от друга страна, позволява на съдията да упражни контрола за законност в рамките на чл. 177 (на ДЕИО, днес чл. 267 на ДФЕС) в полза на лицата, които имат право на иск“[583].

Мотивите са предназначени да „позволят на заинтересуваното лице да разбере условията, при които съюзния орган прилага УД, за да може да си осигури защита на своите интереси и да подложи на съдебен контрол законността на съответния акт“[584]. Те трябва „да разкрият по ясен и недвусмислен начин волята на институцията, автор на акта“[585].

Това означава ясно да се очертаят фактическите и правните елементи, които позволяват да се разбере един акт и да се прецени неговата законосъобразност, „по ясен и недвусмислен начин да разкриват основанията на акта“[586].

4.3. Разбирането за изискуемия обем на мотивацията „варира според вид на акта и уредбата на съответната материя, в която се приема актът“[587]. Тя трябва да бъде адаптирана към природата на акта, така че да разкрива по ясен и недвусмислен начин волята на общностния законодател, без да се изисква да специфицира в пълнота всички възможни релевантни правни и фактически елементи[588]. Проф. Жаке обобщава, че „грижливостта на законодателя понякога се изразява в мотиви, по-дълги от диспозитива“, но отбелязва все пак изискването мотивите „да бъдат стегнати и да не включват разпоредби с нормативен характер или политическа воля“[589].

4.3.1. Ще се изисква например много разгърната мотивация, когато актът изменя действащата правна уредба или когато авторът на акта разполага с широка свобода на преценка[590]. Във всички случаи мотивите трябва да включват всички фактически и правни обстоятелства, довели органа до приемането на акта“[591].

4.3.2. Така по отношение на регламентите се преценява мястото на акта сред съвкупността от правни актове, към която принадлежи (материята)[592]; достатъчно ясното определяне на целта на автора[593]; целият текст да е отразен в мотивите, без да се изисква изрична мотивация за всеки елемент от нормативното съдържание на акта[594]. Институцията, приемаща регламента, следва да очертае общата ситуация, предполагаща приемането на акта и общите цели, които той преследва[595].

4.3.3. По отношение на адресираните актове се прилагат подобни критерии[596]. ПИС приема за необходимо да се изложат всички елементи, „съществени“ за разкриване на духа на решението[597], но СЕО се съгласява, че дори една лаконична мотивация ще е достатъчна, ако едно решение се явява акт по прилагането на предходно добре мотивирано решение – и респективно ищецът би могъл достатъчно добре да се ориентира от мотивите на първото[598]. Лаконична мотивация ще е достатъчна и за решение, което се вписва в постоянна съюзна административна практика[599], както и когато решението е адресирано до държава, която е взела широко участие при приемането му[600].

4.4. Мотивите на акта имат особено съществена специфична роля в случаите, когато авторът на акта действа в материя извън изключителната компетентност на ЕС. Прилагането на принципите на пропорционалност и особено на субсидиарност изисква много добра възможност за преценка на съюзното действие – и за тази преценка е необходимо авторът на акта да изложи разгърната аргументация. Протоколът относно прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност, приложен с ДЛ към ДЕС и ДФЕС, изрично закрепва в чл. 5 изискването „проектите на законодателни актове да се мотивират от гледна точка на принципите на субсидиарност и на пропорционалност. Всеки проект на законодателен акт следва да съдържа подробно становище с описание на елементи, които позволяват да се оцени спазването на принципите на субсидиарност и на пропорционалност.”