Лекции по право на ЕС (стр. 23 )

Ако нормата наистина има директен ефект (отговаря на изискванията), съдът ще присъди на ищеца правата, които нормата позволява да бъдат черпени и които той би черпил от национална правна норма, ако държавата беше транспонирала директивата.

СЕС е установявал наличието на директен ефект в редица норми от директиви: чл. 5, § 1 и чл. 6 на Директива 76/207, чл. 4, § 1 на Директива 79/7 и много други[440].

2.3. Въпросът за пълния директен ефект при директивите. Първоначално СЕС и доктрината са категорични, че директивите не могат да съдържат разпоредби с пълен директен ефект. Най-напред това е прогласено през 1979 и 1980 г. по делата Ratti[441] и Commission c/ Belgique[442]. По-късно тази практика е потвърдена[443]. Доктрината също е преобладаващо единодушна относно отсъствието на „хоризонтален“ директен ефект[444].

Критици на това разбиране обаче не липсват – аргументирано срещу него нееднократно застават генерални адвокати като Ван Гервен, Якобс, Ленц и др., както и именити изследователи[445]. Всъщност въпросът намира много интересно развитие в последните години[446]. Проф. Жаке например, макар еднозначно да посочва, че „разпоредбите на едно частно лице не могат да се прилагат в отношенията му с друго частно лице“[447], признава интригуващо, че „СЕС разкрива още много възможности за прилагането на директивата“. Той посочва например изискването за съобразено тълкуване („тълкувателен директен ефект“), широтата на разбирането спрямо кои държавни органи може да се прояви директен ефект, възможността за търсене на отговорност от държавата при нетранспониране (независимо дали съответната директива съдържа норми с директен ефект) и приема, че в определени случаи пораждането на директен ефект спрямо ДЧ може да има последици и за трети лица[448]…

Практиката на СЕС по отношение на директивите е не само изобилна. Тя е и наглед противоречива. В поредица от свои решения СЕС наглед ограничава разбирането за възможността за позоваване на една директива пред национален съд (3). Същевременно в редица свои други решения общностният тълкувател прилага твърде разширително разбиране за приложимостта на директивите (4). При това между двете серии решения не съществуват съществени доктринални противоречия.

Поради тяхната несъмнена практическа важност тези въпроси заслужават внимание.

3. Ограничаване на възможността за директен ефект в директивите

3.1. Въпросът за директен ефект на норми на една директива възниква по-често и поставя относително по-малко затруднения за националния съдия или за общностния тълкувател в Люксембург в случаите, когато нормите на една директива предписват на държава-членка задължение за бездействие (най-често преки забрани или задължения, еквивалентни на забрани – свеждащи се до прекратяване на определена практика или фактическо положение, вкл. и нормативно). При този вид задължения, дори директивата да не е транспонирана, съдията по-лесно може да открие наличието на „безусловна и достатъчно определена“ разпоредба, респ. частните лица по-лесно могат да черпят права от такава разпоредба в директивата.

3.2. По-сложният за практиката въпрос възниква по повод директивите, които установяват за държава-членка задължения за действие (инструмент на т. нар. „позитивна интеграция“). Както е известно, в областите на поделена компетентност именно директивата е предпочитаният правен инструмент за постигане на целения резултат – впрочем такова бе и изричното изискване на Протокола относно прилагането на принципите за пропорционалност и субсидиарност[449]. Протоколът акцентираше дори върху предпочитането на „рамковите директиви пред детайлната уредба“[450]. А т. нар. „рамкови директиви“ (наименование, които не фигурираше в чл. 249, нито въобще в Договорите, и отразява именно съдържанието на съответната директива) съдържат по-обща уредба и твърде рядко – именно поради характера си на рамков нормативен акт – биха могли да установяват задължения, които да могат да бъдат разглеждани и като права на частните лица.

Към това можем да добавим и че установеното в този Протокол, както и в чл. 1, ал. 2 на ДЕС изискване „решенията да се вземат колкото е възможно по-открито и колкото е възможно по-близо до гражданите“, на практика довежда до установяването от средата на 90-те години на ХХ век на „обратна“ практика, практика на „дерегламентация“ на директивите. Докато през 80-те години вече трайно се е установила тенденцията да се приемат директиви, чиято детайлна уредба често силно ограничава или дори отнема възможността за преценка на изпълнителните действия на държавите-адресати[451], при действието на посочените изисквания относно прилагането на принципа на субсидиарността, въведен с ДМ, Съветът и Комисията се стремят да приемат по-малко детайлни и „по-толерантни“ към компетентността на държавите-членки директиви[452].

4. Разширяване на възможността за установяване на норми с директен ефект в една директива

СЕС обаче „разкрива нови пътища“ за преодоляване на ограниченията пред реализирането на директния ефект на съюзните норми[453]. През 1999 г. по делото Carbonari[454] СЕС разкрива цяла система от принципи, които допълват и всъщност очевидно разширяват действието на принципа на директния ефект[455]. Заведено по повод Директива 93/16 ЕИО на Съвета от 5 април 1993 г. относно свободното движение на медицински работници, делото позволява на СЕО не просто да установи, че предвиденото в директивата задължение на държавите-адресати да осигурят „адекватно заплащане“ на специализиращите медици е „безусловно и достатъчно определено“, но и да предложи на националния съдия „цяло ветрило от техники за осигуряване на възможно най-голяма ефективност на съответната директива, един съвсем пълен vademecum за начините на разглеждане в държавите-членки на споровете относно нетранспонирането на съюзните директиви“[456].

4.1. От една страна, СЕС прилага твърде разширено разбиране относно това кой в държавите-членки е длъжен да се съобразява с директния ефект, респ. кой орган с поведението си на незачитане на директния ефект на дадена норма от директива може да ангажира отговорността на държавата. Извън типичните държавни органи и многото положителни отговори по конкретен повод относно редица органи СЕС обобщава, че такъв орган ще бъде „всеки орган, каквато и да е правната му форма, който по силата на акт на държавната власт е натоварен да изпълнява под неин контрол служба в обществен интерес и който за тази цел разполага с извънредни правомощия по отношение на разпоредбите, приложими в отношенията между частните лица“[457].

СЕС е категоричен, че „задължението за резултат, предписано от директивата, обвързва всички органи на държавите-членки, включително и правораздавателните, в рамките на техните компетенции“[458].

4.2. От друга страна, СЕС вменява на националния съдия едно изключително широко задължение за съобразено тълкуване, което по отношение на директивите излиза далеч извън обхвата на принципа на директния ефект и им придава „широка приложимост“, която граничи с разбирането за „пълен директен ефект“ – през 1990 г. по делото Мarleasing[459] СЕО заключава, че националният съдия е длъжен да тълкува националното си право в съответствие не само с конкретните общностни норми (разбирай с директен ефект), но и в съответствие с общия смисъл и цел на даден общностен акт – вкл. и директива. Така нормите на директивата добиват допълнителна „ефикасност“, която не просто излиза извън установения като единствено възможен вертикален директен ефект, а превръща целия акт в „тълкувателно приложим“ по отношение на частните лица – чрез задължението на националния съдия да остави неприложена всяка национална норма, която му противоречи в неговата цялост (съдържание, цел, дух). Така СЕС, от една страна, силно намалява разликата във фактическите последици на разграничението между „ограничения“ и „пълния“ директен ефект, а дори и между регламента и директивата – все воден от разбирането за пълно, еднообразно и ефикасно прилагане на интеграционното право в държавите-членки. Разбира се, трябва да се подчертае, че практиката на СЕС не изобилства с други решения в подобен смисъл – но няма и решение, по което той да е заел принципно различна позиция...

Впрочем отчетливото „отваряне“ на директивите към гражданите, което СЕС последователно прокарва, намира косвено основание и потвърждение и във факта, че след ревизията от Маастрихт (сега чл. 297 на ДФЕС) голяма част от директивите влизат в сила след обнародването им в Официалния вестник – т. е. въпреки непроменената им природа на актове, адресирани до държавите-членки и предвиждащи последици предимно за тях, те влизат в сила не след получаването им от адресата (като всеки адресиран акт), а след обнародването им – т. е. след като станат известни на широкия кръг „резервни“ адресати...

4.3. Особено интересно е, че СЕС прогласява „тълкувателната приложимост“ на всички директиви, според която националният съдия, обвързан от задължението за лоялно сътрудничество (днес по чл. 4, § 3 на ДЕС), „трябва да тълкува своето национално право в светлината на текста и целта на директивата, дори без директен ефект, за да постигне резултата, визиран от чл. 189, ал. 3 на ДЕО“[460] (днес чл. 288, ал. 3 на ДФЕС). Така през 1984 г. по делото Von Colson СЕО, след като установява, че директива 76/207 ЕИО не предвижда никакво „безусловно и достатъчно конкретно задължение“ и оставя на държавите-членки „свободата да избират измежду различни разрешения“, приема, че „националната юрисдикция следва да даде на закона, приет в изпълнение на директивата, ...тълкувание и приложение, съобразени с изискванията на Съюзното право“[461].

През 1990 г. той е още по-ясен: „националните юрисдикции са длъжни при тълкуването на разпоредбите на националното си право – предварително или и последващо – да го тълкуват доколкото е възможно в светлината на буквата и духа на директивата с оглед постигането на определените в нея цели и в изпълнение на чл. 189 ДЕИО“[462]...

СЕО потвърждава разбирането си за „общия характер на задължението за съобразено тълкуване“ през 2003 г. в решението си по делото Budvar относно чл. 307 на ДЕО (днес чл. 351 на ДФЕС). СЕС настоява, че „националната юрисдикция е длъжна да провери дали една евентуална несъвместимост между Договора и един двустранен договор (на съответната държава-членка с трета страна – б. м. А. С.) може да бъде преодоляна чрез даване на този договор на тълкувание, съобразено, доколкото е възможно и при зачитане на международното право, със Съюзното право“[463]!